张文茂：农地改革和集体经济的几个原则问题

　　目前在理论界和政策研究领域，有两个涉及三农理论和政策的主张流传很广，影响很大，左右着一些行政主管部门的政策取向。这两个主张，一个是农户的土地承包权要股权化，其实质是要将农地产权私有化;一个是要对农村集体经济产权进行股份合作化改制，其实质是要把农村集体经济组织变成个体的集合。

　　我个人认为，上述两个主张是涉及到我国农村深化改革发展方向的一系列根本性原则问题，不能模糊处理，必须讨论清楚。比如，我国的农村改革到底是搞家庭联产承包制，还是平均分配土地股权的分田单干?农村改革前的农业合作化和集体经济都搞错了，要通过改革彻底否定吗?还是在肯定其大方向正确的前提下，对其错误的或已经不适应当时农村实际的部分加以改正和改进?私有化取向的政策法规是否会割裂我国社会主义的历史发展阶段，造成改革前后历史时期的尖锐对立和相互否定?我国农村集体经济组织与国际上通行的合作经济组织有无区别?农村社区集体经济组织与一般公司企业组织和专业合作组织是否有区别?集体经济是否必须坚持统一经营?如此等等，这些问题不搞清楚，深化改革的方向就难以明确。

　　1、农村集体经济不是合作制或股份合作制组织

　　农村集体经济组织是依托土地所有制关系形成的乡村社区性公有制经济组织，不是按份共有基础上的合作制或股份合作制。农村集体经济组织具有鲜明的乡村社区性、资产公有性、相对封闭性和长期稳定性。社区性指集体经济组织是共同拥有一定地域范围的农村土地的村社组织，而非专业性的合作经济组织。公有性是指一定社区范围内(如行政村、自然村甚至一个乡镇)集体经济组织内部是公有制而不是共有制，是在分工分业基础上具有统一经营功能的有机体，而不是个体的集合，不是土豆一篮子。相对封闭性是指以土地为基础的集体经济组织的产权是封闭的，不能随意分割、流转、重组，不能被其他市场主体参股甚至控股。而这种相对的封闭性又决定了农村集体经济组织的长期稳定性。正是由于其内部排斥私有产权，不具有可以由农户个体自由分割集体资产，对外也不能随便抵押、入股，才可以避免陷入破产的危机，使农村集体经济组织能够保持长期的稳定性。

　　这些特性决定了农村集体经济组织既不同于一般的公司企业组织，也不同于建立在土地私有制基础上的合作经济组织或股份合作组织，而是一种特殊法人。所以，不能用按份额占有的共有制替代社区集体的公有制。然而，这些农村集体经济组织的基本属性，在这一版征求意见稿中未能有明确的表述。

　　那种认为必须把资产量化到个人才能适应市场经济的观点是站不住脚的。这无异于彻底否定任何公有制经济形式存在的合理性，等于认同国有企业不把资产量化到13亿人民头上，就是产权不清晰。

　　2、只有村社合一的社区集体才是农村土地的产权主体

　　只有村社合一的社区性集体经济组织，才是宪法规定的农村土地集体所有制的法律主体。这是中国特色社会主义基本经济制度在农村的根本体现，此外不能有任何其他主体。从这里我们可以看出，为什么搞私有化的人一方面要赋予农户个体超越集体的永久性土地权利，把承包权股权化;另一方面，又千方百计否定和打压村社合一的集体经济组织，鼓吹资产量化到个人，把集体改造为建立在私人产权基础上的合作组织。一个是在土地问题上向农民赋权，一是在组织上否定村社合一集体经济组织，这就是“三农”问题当前斗争的两个焦点。

　　今年，我们在总结贵州省塘约村的经验时，发现这两个决定性的因素都具备了：一是土地的占有、处置和发包权流转回集体，只给农户留下权益化、货币化的承包权，强化了土地集体所有制的产权关系;一是重建或恢复了村社合一的集体经济组织，强化了集体统一经营的功能。这两条是塘约道路在生产关系变革上最本质的特征，并且是缺一不可的。三权分置坚持了这两条，就可以重新走上集体化，不坚持这两条，就是私有化取向。塘约村的干部极力想与私有化取向的三权分置划清界限，不愿承认他们也是一种三权分置，这是可以理解的。因为他们确实没有按照某些政策设计者的愿望虚置集体产权，而是采用流转费的方式虚置了农户的承包权，完善了集体所有权和实现了新的集体经营方式。谁又能证明塘约村的三权分置不是更符合习近平总书记的讲话精神呢!

　　可见，在正确思想指导下，三权分置也可以按集体化的要求调整好农地承包关系。那么，三权分置到底向那个方向演变，可以简单地概括为两个标准，一个表现在土地问题上，一个表现在组织形式上：

　　凡是企图将农地承包权物权化为股权的，都已经背离了宪法中农地集体所有制和以家庭承包经营为基础的双层经营体制的规定，是由集体土地承包制转向农地私有化的具体步骤。

　　凡是企图将村社合一的社区集体经济组织改造为以农户私人产权为基础的合作组织的，或者干脆直接改造为私人产权基础上的公司企业并在工商注册登记的，是从组织形态上的消灭集体经济。

　　在这种演变中，承包权股权化是一个质的变化。它是农村基本经济制度中集体所有制向私有制转变的一个质变的节点。当初在合作化运动中，互助组还是土地私有基础上的互助合作，还没有动摇私有制。但是到了初级社就不同了。初级社虽然还保留土地分红，但是已经开始弱化农地私有产权观念，土地分红的权利只是一个类似于分配股的分配标准，而不再是完全意义上的股权。如果在初级社阶段还要不断强化农户私人土地股权，那么就永远不会有后来的高级社，永远不会有什么农业的社会主义改造了。而现在的所谓产权制度改革，搞承包权股权化，实际上是反其道而行之，是在集体所有制内部重新恢复私有产权，先退到初级社，再退到土地产权私有。

　　3、农地三权分置的不自信和不确定性

　　农地三权分置背后有两个不自信。一是对家庭分散经营已经不自信了。这一点很明白，终于承认均田制的小农经济不行了，实现不了农业现代化，想找新的出路，所以才提出把农民的土地承包权分置为承包权和经营权。这等于承认可以让农民的承包权在得到一定的利益保障的前提下被虚置，从而把土地的实际经营权让出。

　　另一个是对农村社区集体经济的不自信。因为如果相信农村集体经济组织，承认我们坚持的仍然是土地承包双层经营的集体经济体制，那就没有必要在承包权的基础上再分置出一个经营权，而是在具备条件的地方，只要由集体直接调整承包关系就行了。改革初期，这叫“易统则统、易分则分”，是集体经济组织本来就应该具有的对土地承包关系的调整权，即西方产权话语中的处置权。当然，为了保证这种调整的合理性和有序性，政府可以提出限制性的政策措施和必须履行的民主程序，甚至可以建立一定的审批制度。但是，国家的政策法规不能完全剥夺集体经济组织的这项功能，任由农户自由化流转。不是说要平等保护各类主体的产权吗?为什么偏偏要剥夺集体经济组织的处置权，架空集体的所有权?

　　此外，农地三权分置还存在着演变趋势上的确定性和不确定性。三权分置的一般逻辑应该是：为了终结均田制的家庭小农经济，可以通过流转费即地租的形式使农户承包权虚化，然后使经营权相对集中，农业走向规模经营。按照这一逻辑，如果坚持发展集体经济，那么，三权分置的核心要义就应该是首先要完善集体经济组织对农地的所有权能，在此基础上保留农户承包权(货币化或地租化)，然后是调整土地实际经营权，由均田制的家庭经营转变为专业化和规模化经营。

　　相反，在目前的一些上层政策和学术研究机构的理论文章和培训教材中，却千方百计地将农地的三权分置解释成架空、虚化集体所有权，固化农户土地承包权，向资本和大户等所谓新型农业经营主体开放土地经营权的政策取向。他们鼓吹的根本不是什么真正三权分置，而是资本和大户所需要的土地兼并权。所以，他们将农村土地制度的深化改革归结为“赋权式”改革，赋予农民土地承包权为永久性权利，并使其物权化，然后可以自由流转，集体无权干预。他们说产权不同于所有权，所有权变不了，但可以在产权上做文章，使农地产权私有化成为主流。

　　所以，关于三权分置的概念，决不能任由他们按照私有化的逻辑把控话语权。三权分置这个概念本身应该看成是中性的，是一把双刃剑，是个矛盾体，对立统一。因为它自身的发展就孕育着两种对立的可能性，既可以走向农地的私有化，让资本改造小农;也可以回归集体化，落实农村土地集体所有制，重新把农民组织起来。它的确定性在于三权中一定要虚置一方，它的不确定性在于到底要虚置哪一方。

　　中国社会科学院有三农问题专家在公开出版的书中称：“改革初期按人口和劳动力平均分配的实际上是土地股权，避开土地股权而采用承包权的说法，主要是为了降低政治上的敏感性，以便在决策层达成农业改革的共识，这充分体现了广大农民和改革推动者的智慧。”这不是赤裸裸地将他们的私有化理论强加于党中央吗!他们认为，当初就是分田单干，哪里是真的搞什么承包制!所以，现在的土地股权化只是“使模糊了几十年的土地产权清晰化而已”，是把农户在集体“隐含的土地产权显在化”。这是在告诉我们，共产党从初级社到高级社的社会主义改造就错了，使私有产权模糊了几十年，现在应该彻底纠正了。于是，我们党关于社会主义制度自我完善的改革初衷被强行颠覆了，少数人的倒行逆施变成党的集体行为，对前三十年的彻底否定成了改革的起点。宪法中关于农村土地集体所有制和农村基本经营制度的规定也成了白纸黑字的政治欺骗。

　　到这里，我们可以清晰地看出，他们的这种所谓深化改革的基本套路是，先把农民的农地承包权股权化，再把社区集体经济组织股份合作化、企业化，最后推进股权的证券化和自留流转，资本下乡兼并土地的条件就完全具备了。

　　4、农村集体经济组织也不能公司企业化

　　农村集体经济组织不同于一般公司企业和合作制组织，不像企业那样完全以利润为唯一的追求目标。农村集体经济组织实际上还承担着多项经济和社会功能。主要有：生产经营功能、管理服务功能、社区社会保障稳定功能和维护社会生态环境功能等。

　　首先，她是农村土地集体所有制的产权主体，具有农业和其它产业的生产经营功能，这一点与企业等经济组织的功能是一样的。

　　其次，由于存在土地的农户承包经营，集体经济组织又具有对土地承包进行管理和服务的功能，这一点类似于合作经济组织。

　　第三，在国家城镇社会保障不能覆盖农村的情况下，农村集体经济组织还具有本社区成员最基本的社会保障功能，如人均土地承包权、宅基地使用权等。农村集体经济的存在也是社会稳定的制度性基础。

　　第四，农村集体经济组织还承担着很多公益性和基础性的社会功能。如，粮食产业本身就带有国家安全基础产业一定的公益性，农林业本身也具有生态环境保障的功能。还有，农村集体经济组织承担的各种社区社会事业的开支等，都是非经济功能的体现。

　　上述这些功能说明，我国的农村集体经济组织，既不同于一般的公司企业，也不同于国际上通行的合作经济组织，更不能刻意强调村社分离。必须从我国的实际出发，吸收合作化、人民公社集体经济和改革开放以来的最新实践成果，在村社合一、分工不分家的基础上加以改革和完善。

　　5、统一经营也是集体经济的本质特征之一

　　有没有统一经营，是集体经济和个体经济的本质区别之一。否定了统一经营，也就否定了集体经济。以家庭承包制为基础的双层经营体制之所以很容易蜕化为单干的小农经济，就是因为集体统一经营的功能被削弱、被剥夺了。

　　需要指出的是，以家庭承包制为基础的双层经营是建立在农业经济基础上的一种低水平的集体经济经营体制，本身带有小农经济户自为战的特点，所以才需要有集体的统筹、管理和服务，即一定程度的统一经营。这种统一经营一方面是为了解决农户直接面向市场的困难，另一方面也是为了在具备条件时由均田制家庭承包经营向专业化规模经营转变。

　　在较高水平的集体经济发展阶段，即在分工分业和专业化规模经营的基础上，集体统一经营的内容和形式会发生了变化。这种变化主要表现为集体对资产的经营或集体的资本经营，包括土地资源的规划开发、企业资产的管理和货币资产的使用投入等等。这些资产(资本)经营活动决定着集体经济发展的产业结构和调整方向。而具体的生产过程、营销活动、服务过程等等，则是集体所属的公司企业的经营内容，属于企业经营的性质。所以，较高水平的集体化也一定是双层或多层经营的，最高层一定是资本经营，资本运作，下面才是公司经营、企业经营等不同层次。

　　6、要处理好农村集体经济与其它主体的关系

　　农村集体经济组织是以农业为基础产业、可以从事多种经营和发展多种产业的一种经济组织。农村集体经济组织在市场经济环境下又需要发展一些其它形式的市场经营主体，如股份合作制、股份制、公司企业等。所以，要处理好集体经济组织与其它经济组织形式的关系。

　　首先，农村集体经济组织不能把自身股份合作化。这样做等于由集体经济制度倒退到初级社，从根本上否定了农业社会主义改造的成果。但是，在市场经济条件下，有些集体经济可以借鉴股份合作制的组织形式。如在家庭承包农业的基础上按专业组成农户持股的小型股份合作经济组织;在发展非农产业中借鉴股份合作的形式等，都是可以的。但是，这绝不等于可以用此类组织形式直接取代社区型集体经济组织。

　　其次，农村集体经济组织可以出资办企业、办公司，但不能把自身公司化、企业化。公司企业的产权是可以分割的，可以随时进行转让、兼并、重组，甚至破产倒闭。但农村集体经济组织不行，根本原因是土地产权不能像企业产权那样可以任意分割后转让。因为只有这样才能保证土地集体所有制不被颠覆，否则必然走上土地私有化流转兼并的老路。但是，在市场经济条件下，集体经济要发展，也可以利用公司企业等形式。特别是在农村工业化进程中，集体办企业几乎是一种必然的选择。而企业制度的发展，又必然促使集体经济原来的体制发生变革，由过去的三级体制演变为集体经济组织+公司企业的基本特征。村级集体可以办公司企业，乡镇一级集体经济组织(如联社)也可以办公司企业。于是，农村集体经济体制出现乡村两级所有、企业化多层经营的新格局。出现集体办全资(独资)企业、集体与其它主体合资办企业等多种形式。这是集体办企业，不是集体变企业，是两类不同性质组织形式的有机结合。在这里，乡村两级社区集体经济组织由未来的农村集体经济组织法来规范，农业行政主管部门来注册登记和管理;而她们所办的公司企业则由公司法来规范，在工商部门注册登记和管理。(顺便说一句：现行公司法没有农村集体经济组织注册登记公司企业相应的法律条款，造成农村集体经济组织在公司企业注册登记上的困难，需要修订)在这样的体制下，集体经济组织这个母体本身的产权封闭性并没有变化，成员边界也是清楚的，所以她仍然是稳定的。但是在企业层面，产权关系具有了开放性、可流转性，完全可以根据市场条件从事投资、转让、兼并、重组等经济活动。集体经济组织按照对企业的出资额承担有限责任，降低了集体的风险。所以，不能把集体经济组织直接公司化、企业化，应按不同的法律主体来规范。

　　第三，农村集体经济组织与农村居民委员会的关系，不宜做统一的硬性规定，应由农村集体经济组织和村民委员会自主决定。在一般农村地区，村社组织成员一般都是重叠的，没有必要非要分开。原则上应提倡村社合一，分工不分家，过于强调村社分开是不妥的。但是，在快速城镇化地区，村集体经济组织成员与社区居民已经不再重叠，可以适当考虑分设。因为将来会有村民委员会转为城镇居民委员会的问题，那时集体经济组织仍可继续保留和发展，成为新的城镇集体经济形态。

　　第四、村级集体经济组织与乡镇一级集体经济联合组织的关系，应给予足够的重视。农村集体经济的发展，不应该仅仅停留在村、组两级，并且全国多数村的组一级(相当于过去的生产队)的功能也已经消亡，转移到行政村一级。所以，现在的农村集体经济组织主要是指行政村一级。但是，随着我国工业化、城镇化进程的进一步发展，乡镇一级的统筹功能就显得越来越重要。于是，在乡镇层面发展超越村级的集体经济组织就成为一种必然的趋势。从理论上讲，在现在的市场经济条件下，已经不太可能采取过去曾经设想过的逐级过渡的办法，只能借用股份制联合的办法创新组织形式和体制。如采用多村集体经济组织共同举办联合社的形式，或者采取各村集体经济组织持股的股份联合公司的形式等，都可能成为农村集体经济新体制和组织形式的重要组成部分。

　　2017-10-10