吕德文：基层应急工作如何降低社会灾害？

　　最近一段时间以来，全国各地出现了不同类型的灾害，新冠疫情、安全事故、城市内涝等，均给人民群众的生命财产安全造成了一定损失。毫无疑问，这些灾害首先源自于自然危害，但从灾害治理的角度来看，应急处置失误，却是造成灾害的重要原因。

　　灾害是其所处的社会的函数，而非事件本身的函数，是人类社会和文化的组成部分。用简单的公式表达便是：灾害=自然的危害 × 非自然的社会脆弱性。无论是疫情，还是极端天气，均源自于自然，且具有危害性；但它们对人类社会的影响，即社会灾害的形成，却是建立在非自然的社会脆弱性的影响因素基础之上的。

　　比如，科学共同体对灾害的专业判断，公共部门的政策应对，人们对灾害的认识水平，以及应急处置导致的社会代价，都潜在地影响灾害的形成。换言之，灾害是一种特定的社会情境，不同社会因文化特征和国家性质的不同，对自然危害的情境定义也会产生差别。

　　现代社会是一个风险社会，无时不刻出在风险之中。某种意义上，自然危害在任何时候都存在，但在现代社会中，自然危害转化为灾害，却和风险社会的特性有关。概言之，随着人类活动频率的增多、活动范围的扩大，其决策和行动对自然危害的影响力也大大增强。

　　因此，灾害往往并不源自于自然危害，而是源自于人类行为的不确定性。比如，近期在河南多地出现的城市内涝，尽管根源于千年一遇的雨量，但城市交通管理、地下空间设计以及预警行为的缺陷，却在客观上塑造了灾害。

　　更重要的是，当前的灾害，往往具有制度化和系统化的特征。简言之，人们的“冒险”或寻求安全的行为本身就在制造“系统失灵”的风险。

　　比如，近期南京疫情在全国多省的扩散，很大程度上源自于现代交通的发达，是人际交往更为频繁和紧密的结果。而为了安全而采取的交通管制和隔离等措施，客观上影响了经济活动和人们的生活便利度。在采取了封城措施的疫区，发生了停水、停电和通讯中止的宅区，也不同程度地出现了社会运转的失灵现象。

　　应急体制本质上是现代社会针对自然危害建立的安全机制，其核心在于防止自然危害转化为社会灾害；哪怕是出现了社会灾害，也可以借助于有力的应急处置来尽量减少社会损失。

　　在这个意义上，应急处置的第一步便是建立科学及时的预警机制。客观上，对自然危害的预警建立在科学共同体的专业判断基础之上。随着科学技术水平的不断提高，一些自然危害的预警越来越及时有效，但必须承认的是，仍有大量的自然危害无法获得准确预警。甚至于，对于一些未知的危害，因为科学共同体并无共识，客观上会延迟预警。

　　更重要的是，预警要在灾害治理中起作用，并不单纯取决于及时的信息，还取决于社会对预警的认可。如果人们对专业部门的预警熟视无睹，或措施失当，则无法有效降低社会的脆弱性，自然危害就容易转化为社会灾害。

　　中国是一个有悠久的灾害治理传统的国家。从中央的视角看，由于幅员辽阔，灾害类型较多，且灾害频发，国家建立了较为健全的应急和救灾体系。

　　客观上，中国的国家性质里面存在应急基因，国家行为有底线思维和人民至上的特征。因此，国家的应急体系一旦启动，便会在短期内调动全社会的力量，在最大程度上减轻灾害损失。

　　但是，从地方视角看，每一个地方的灾害类型相对稳定，应急处置往往严重依赖于治理经验。这就存在一个矛盾，绝大多数灾害治理的效果取决于地方的反应程度，但地方往往会囿于当地的经验而作出错误判断。甚或说，地方上往往存在行政惯性，人们在面对自然危害时，往往容易以“日常情境”应对之，并不愿意采取断然措施改变人类行为和社会生活。

　　可见，当前应急体制的主要弱点在于，地方政府的常规治理状态很难进入应急状态。

　　当前，应急管理的法律法规已经比较健全，但这些法规体系要在国家治理体系中发挥作用，却需要一定时间的磨合。是否进入“应急状态”，以及启动哪一等级的应急响应，成为定义灾害情境的最直接的标志。

　　但从基层视角看，“应急状态”并不由公共政策所决定，而是取决于客观情境的情境认知。

　　一方面，有关自然危害的科学认知和公共政策，只有转化为社会共识以后，才会影响人们的行动。自然危害的情境定义有特定的社会-心理基础。一般而言，自然危害总是在社会恐惧、道德争议和一致行动中获得具体的情境定义。不同的社会和文化，对自然危害的反应和适应性也有差别。

　　比如，气象部门往往都会及时发布极端天气的预报，但如果地方政府不采取统一行动，启动应急机制，人们往往只会依靠自己的经验对风险进行判断。哪怕是政府采取统一行动后，由于统一行动对不通人群会产生不同的影响，人们也未必会有共识。

　　另一方面，对于基层政府而言，对自然危害的有效处置，取决于充分的决策权。当前的应急处置具有典型的集中决策特征，不仅上级掌握了最重要的应急资源，且掌握了对应急状态启动与否，采取何种措施的决策权。

　　事实上，从避责的逻辑出发，基层并不希望拥有过多的决策权。也因此，要建立适合基层实际的应急体系，关键在于建立应急处置的分散决策机制，即要充分赋予基层定义灾害情境，自主采取有效措施的权力。

　　如此，基层应急体系的建设需要尽快将应急社会建设提上议事日程，大幅度提高全社会的应急意识，完善基层社会的自我保护机制，从而提高社会抗风险能力，降低自然危险转化为社会灾害的概率。

　　在抗击新冠疫情过程中，基层社会形成了一系列的社会治理经验，这可以转化为应急社会建设的宝贵资源。比如，将应急意识提升计划纳入社会心理服务体系建设范畴，强化人们的风险意识，提高应对风险的心理素养。发挥社会联动的积极作用，将下沉党员、志愿者等融入基层应急工作中，让其发挥最大作用。