李东宏：警惕资本借“住宅用地无偿续期”图谋土地私有化

　　随着国土部对住宅建设用地使用权期满如何续期做出答复以及总理在记者招待会上的表态，住宅建设用地使用权期满无偿续期这件事总算落地了，可我的心却拔凉拔凉的。有媒体要送给我“无偿续期之父”这顶帽子，我顿感犯了比韩国崔顺实干政还大的罪。

　　2011年我和李宇辰合写了一篇论文，叫《住宅建设用地使用权期满无偿续期》，挂在了北大法律信息网—法学在线上，几天后被选入该网的法律大讲堂，又过了几天被中国社会科学网转载。文章并无高论，但它揭开了物权法第149条的一个秘密——物权法实际上已经规定了住宅建设用地使用权期满无偿续期。该条第一款规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”该款中，自动是续期的状语。从逻辑上讲，自动与无偿是相洽的，而与有偿是反对关系，这意味着，自动续期只能是无偿续期，任何有偿续期都不是自动续期。所以，自动续期限定了续期只能是无偿的，从而排除了有偿续期的可能性。这样，物权法第一百四十九条第一款，事实上规定了住宅建设用地使用权期间届满，自动、无偿续期。此文一出，迅速成为学界共识，使得各界主张无偿续期的力量有了物权法根据，并迅速扩大了自己的影响力。2009年《中华人民共和国土地管理法(修改草案征求意见稿)》拟规定“住宅建设用地使用权期限届满的，按国家有关规定自动续期。”，但该法是人大常委会制定的一般法律，效力上低于全国人大制定的基本法律--物权法，并不得与物权法的规定抵触。这样，既然物权法实际上已经规定了住宅建设用地使用权期满无偿续期，通过修改土地管理法实行有偿续期在法律上就行不通了。

　　在农村土地确权和农村土地制度改革的大潮下，资本下乡和土地兼并即将拉开大幕的形势下，我感到后怕，觉得自己就是个罪犯。本来是为了老百姓谋点福利，却被资本利用了——为资本图谋的土地私有化找到了打开法律之门的路径。

　　其实，住宅建设用地本质上是全民所有，本来应该实行无偿、平均和货币化分配。老百姓拿地是不花钱的，拿到手还可以卖钱。所以，住宅建设用地使用权续期，不是只有无偿和有偿两个选择。还可以有第三种解决办法。从理论上讲，应该进行住宅建设用地使用权分配改革，实行无偿、平均和货币化分配。但是，简单地实行无偿、平均和货币化分配，只能解决未投入市场的土地;对于已经卖出的土地是不适用的。因此，必须采用如下综合改革。改革措施包括：一、将住宅用地土地使用权期间缩短为30年。二、对尚未投入市场的住宅用地，卖地收入在扣除必要费用后用于全民平均分红。三、对已经卖出的住宅用地实行类房产税衡平措施。具体为，每年针对存量房屋征收当年地价的三十分之一用于全民平均分红。连续征收、分红30年。四、30年后住宅用地土地使用权实行无偿、平均和货币化分配。

　　一、实行无偿、平均和货币化分配的法律依据为：

　　1、国有即全民所有。实行无偿、平均和货币化分配是全民所有制的应有之义。

　　2、天赐物和生活必需品所决定。生活必需品性质决定，国家必须向每个公民分发住宅建设用地。天赐物意味着住宅建设用地是非劳动产品。这决定，它的分配不能实行按劳分配原则，没有多劳多得之说，只能平均分配，因为每个人的公民资格都是平等的。

　　3、社会主义理念弥补天赋人权缺陷的必须。西方天赋人权不包括财产权。这样，天赋人权并没有赋予公民作为人所必须的圆满人格，相反，天赋人权下的人格是残缺的。社会主义理念是天赋人权理论的扬弃，社会主义人权理论必须让公民的人格包含财产权。住宅用地是最基本的财产，是公民成为人必须拥有的财产。所以，住宅建设用地使用权的无偿、平均分配是正当的。

　　实行无偿、平均和货币化分配的经济学依据为：中国经济不同于西方的基本特征是“土地财政”， “土地财政”形成的房地产经济，所以能促进中国城市化和整体经济迅猛发展，是因为它部分符合社会主义交易经济的双层市场结构。社会主义交易经济的涵义是：社会整体是每一个社会成员作为平等股东组成的社会法人。社会法人把一部分资源无偿地、平均地分配给股东利用，把另一部分资源通过竞卖的方式交给作为资源利用者的公私资本家利用，所得在做出必要扣除后在全体股东中平均分配。社会主义交易经济的双层市场结构是指：社会法人把经营性资源通过竞卖的方式交给作为资源利用者的公私资本家利用，另外，通过市场把非经营性资源向公民做无偿、平均和货币化的分配。这样就形成两个兼容性市场，两者之和就是一级市场。在此基础上，社会个体相互之间的交易就形成了二级市场。政府可以通过参与一级市场的市场交易来调控一级和二级市场，也可以直接参与二级市场的市场交易来调控二级市场，还可以通过强制交易(非市场交易措施)来调控两级市场。但是，中国的市场有两个缺陷：第一、中国资源分配的一、二级市场，除了城市建设用地使用权的一、二级市场外，是坍塌的，即二级市场跌落到一级市场，只有社会个体之间的交易关系，形成片面、扭曲的市场。第二、城市建设用地使用权的一、二级市场是僭越性市场。表现为：招拍挂的两端是政府和土地使用者及开发商，政府由所有人——社会法人的代理人变成所有人，所有人——全体公民反而被剥夺了所有权，由一级市场的卖方，变成二级市场的买方。老百姓自己的地被政府卖了，而且还强迫自己从二级市场上买回来。第一个缺陷使得经济不能根据市场信号来实现经济的有计划、按比例增长。第二个缺陷，不仅造成房地产成为资本品，炒房成为必然，而且，人为地设置了地方政府和开发商推高房价和地价的冲动，人为地削弱了老百姓的有效需求，导致普通百姓买不起房、财富两极分化以及经济脱实入虚，最终房地产市场的崩溃引发经济危机。最重要的是第二个缺陷破坏了中国经济中仅存的、科学、正当的资源分配一、二级市场。本来这个市场可以是自我均衡而且可调控的，自我均衡的理论基础是需求方和供给方是同一方，需求的数量和结构，经过宏观调控，可以就是供给的数量和结构，虽然有时间差，但宏观调控可以解决。但是，政府越位把这一切都破坏了。通过实行本文倡导的改革，不仅可以建立科学、正当的房地产一、二级市场，而且可以把这种体制和机制延伸到其它资源的配置体系。即使不延伸，政府仍然可以通过调控科学、正当的房地产市场，并辅之以其它宏观调控措施，来调控其它市场。

　　二、实行土地衡平措施的依据

　　对已经卖出的住宅用地实行的类房产税衡平措施，不是税收，而是一种全社会的资产再分配。其法理依据是：全体公民的住宅用地被违背其意志地出卖了，全体公民有权按照全民意志采取法律上的衡平措施，实现全体公民的公平利益。从法理上讲，政府卖地行为是无权处分，是效力待定行为，而衡平措施是对政府卖地行为的变更行为。民法学上，对无权处分行为，权利人可以确认使之有效，也可以拒绝确认使之无效，还可以依据法律和合同，改变行为的内容。基于此，衡平措施是正当的。其经济学依据为：第一、是建立科学、正当的房地产一、二级市场的配套措施。建立科学、正当的房地产一、二级市场，必须与既有的房地产市场对接，只有采取本文所述的衡平措施对既有的房地产市场进行改造，才能实现两者的科学对接。第二、对改造既有房地产市场的指引作用。从消费结构上讲，中国房地产市场是有分层结构的，有商品房和保障房之分。商品房也有高档房和低档房之分。政府通过不同的土地出售方式，可以满足对各类住房用地的需求。比如，对高档商品房用地，实行招拍挂和价高者得即可;对保障房，则必须坚持以提供优质、廉价保障房为准的原则。谁提供的保障房最多，最好，最廉价，其竞争性的对用地的发价就是成交价。通过土地出售方式改革，政府可以更好服务民生。第三、提高全民的消费能力所必须。

　　需要指出的是，衡平措施的对象不仅包括国有住宅建设用地，还应包括农村宅基地。理由是，农村集体土地本质上也是全民所有，农村集体只是在全民所有制的基础上获得了法定的使用权，所以理论上，宅基地也是全民所有，也应成为衡平措施的对象。另外，农民朋友不吃亏。

　　书生谈国事，误国的不少。所以读书人写文章，一定要坚持为人民和国家利益说话的底线，拒绝被利益集团绑架或者利用，尤其要拒绝成为资本的出声桶。

　　【李东宏，察网专栏作者，律师，作家，经济学家。作者单位：山东泰誠律师事务所】