贺雪峰：三项土地制度改革不应打通

　　一

　　当前正在全国33个县市进行的三项农村土地制度改革，分别是农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革。按中共中央办公厅国务院办公厅《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地地改革试点的意见》(中办发[2014]71号)，全国共有15个县市进行集体经营性建设用地入市的改革试点，15个县市进行农村宅基地制度改革试点，3个县市进行农村土地征收改革试点。之所以只有3个县市进行征地制度改革试点，是因为地方政府没有进行征地制度改革的积极性，不愿意进行征地制度改革试点。

　　当前进行的三项土地改革是分别操作、封闭运行的。农村经营性建设用地入市有两个不同的目标，基本目标是要解决历史上形成的农村经营性建设用地如何使用的遗留问题。具体地说，就是在《土地管理法》颁行前及颁行之初执行不严格，乡村组织未经过土地征收手续即将农业用地直接用于建设乡镇企业，从而形成了当前大约3000万亩的农村集体经营性建设用地。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，农村集体土地用作经营性建设用地是不合法的。问题是，当前已经形成的农村集体经营性建设用地是在《土地管理法》颁行前就已形成，不合现在的《土地管理法》，却并非就不合理。尤其是目前一些农村集体经营性建设用地上面的企业已经关停倒闭，集体经营性建设用地如何使用存在着法律障碍，由此可能造成土地资源的浪费和带来效率损失。集体经营性建设用地入市改革的目的就是要解决历史遗留问题，盘活这些合理不合法的农村经营性建设用地的资源存量。农村集体经营性建设用地入市的另外一个目标则是试图建立城乡统一的建设用地市场，国家期待通过市场手段盘活土地资源，一方面提高农民的财产性收益，一方面为城市建设提供更多的建设用地供给。

　　不过，集体经营性建设用地入市改革的第二个目标实施起来有很大的风险，一是土地不可移动，具有开发条件的集体经营性建设用地可以直接入市，不符合规划和不具有区位优势的地块无法直接入市;二是集体经营性建设用地数量有限，分散，且相对集中在沿海地区，依靠有限的农村经营性建设用地入市难以形成城乡统一的建设用地市场;第三也是最为根本的是，建立所谓城乡统一的建设用地市场将彻底改变当前中国建设用地制度安排，彻底改变当前土地非农使用增值收益分配格局，并将产生一个巨大的土地食利阶层，这样一来的结果是当前支持中国崛起的土地制度优势将消失殆尽。

　　二

　　农村宅基地制度改革的重点有三，一是让农民“户有所居”，二是探索宅基地用益物权的实现，三是探索宅基地退出方式，集约节约利用宅基地。当前中国正处在史无前例的快速城市化进程中，大量农民进城去了。农民进城，农民的宅基地怎么办就成了问题。有调查说，当前中国城市化过程中，不仅城市建设用地在增加，农村建设用地也是不减反增，其中关键是进城农民不愿退出宅基地。农民不愿退出宅基地有两个原因，一是对于绝大多数农户来讲，宅基地还很重要，他们还要使用。农民进城往往是年轻人进城了，老年父母仍然留村;平时进城，年节回村;年轻时进城，年老回村;成功时进城，失败时回村。无论如何，对于绝大多数农户来讲，农村宅基地要么正被使用要么可能还会用，农村宅基地为进城农民提供了退路和心理上的安全底线。所以对农户来讲，宅基地很重要，他们不愿退出。二是即使农户愿意退出宅基地，如何补偿农户也缺少基本的办法，由此造成了农户该退出宅基地却没有退出的情况。

　　不过，当前中国城市化过程中农村宅基地未减反增，即使略有增加，也可以理解。之所以宅基地没有大幅度减少，原因是让进城农民保留农村宅基地可以防止进城失败农民无路可退。随着中国进一步的发展，城市可以为更多进城农户提供就业机会和社会保障，再让农户退出宅基地不迟。在当前阶段，在宅基地留下一定资源冗余以作为进城农民的社会保障，为社会提供缓冲，是完全合理的。

　　这个意义上讲，我以为，未来很长一个时期，农村宅基地制度改革的重点都是要保证农民“户有所居”的权利，包括虽然进城了却可能进城失败还要返回农村的农户，他们的宅基地即使空在那里，也不要急着退出，而应当留有资源冗余，从而为所有进城的农户提供“进可攻、退可守”的城乡自由往返空间。

　　现在实践中的农村宅基地改革重点却发生了重大改变，即几乎所有进行宅基地改革试点的县市都将宅基地改革的重点变成了让农民腾退出宅基地，以减少农村宅基地面积，集约节约土地。要让农民腾退出宅基地就需要给农民补偿，补偿经费来哪里?各个地方都期待通过盘活农民退出宅基地及所谓宅基地指标来获得资金，以此来给农民补偿。

　　现在的问题是，即使农民腾退出来了宅基地，农民过去不过是在坡地、旱地、荒地等等条件相对不好的土地上建了房子，现在退出宅基地复垦种粮食，的确是减少了农村建设用地，问题是复垦种粮的宅基地利益相当有限，根本就不可能补偿那些不愿退出宅基地的农户。而那些已经进城不再需要宅基地的农户，他们农村的住房早就倒掉了，宅基地也已经复垦种树种草种菜种粮食了，根本就不用政府要操心腾退宅基地。

　　现在地方政府介入到农村宅基地退出中来，是因为地方政府将宅基地看作了一种十分特殊的土地，这个特殊就特殊在，宅基地是建设用地，建设用地就可以用于建设，就可以用于非农的目的，就可以在上面发展二、三产业，从而可以实现远高于农地的价值。一句话就是，是土地的性质决定了土地的价值。宅基地是建设用地，所以宅基地里面就有真金白银，就可以通过一定手段来显化出其中的价值。

　　如果宅基地退出后的地块可以发展二、三产业，这块土地又正好在城市规划区内且具有基础设施的优势，则这块建设用地就可以具有远比一般农地高得多的价值。在城乡结合部和在沿海发达城市带地区，一亩建设用地价值一百万元是很正常的。北京大兴区和广东南南区都是农村集体经营性建设用地入市试点县市，农村经营性建设用地的招拍挂价格大多都轻松达到了几百万元/亩。如果将农民的宅基地腾退出来，变成可以上市的集体经营性建设用地，以每户退出0.5亩计算，每户可以得到数十万乃至上百万元的变现利益。这该是多么巨大的财产性收益啊。

　　现在的问题是，之所以退出宅基地形成建设用地入市可以有百万元/亩的收益，关键是区位。同样面积的建设用地入市价值相差何止百倍?问题恰恰是，全国绝大多数农村宅基地都位于不具有任何区位优势的一般农业型地区，这些地区腾退出来的宅基地作为建设用地入市根本就没有人要。也就不可能变成真金白银，地方政府鼓励农民拆房子腾出宅基地，这个腾退出来的宅基地无法变成资金，也就无法补偿农户的利益，结果就是，地方政府无事找事，费力不讨好，既破坏了农民返乡的可能，又造成巨大的财政补偿压力。

　　三

　　当前地方政府进行集体经营性建设用地改革和宅基地制度改革试点中，最为关心的是通过建设用地入市来获得巨额收益，并且正是指望这个巨额收益来支付改革成本、增加农民财产性收入乃至让农民增收。不过，我们一定要搞清楚，建设用地入市到底是显化了价值还是转移了价值;是产生了利益还是再分配。若是前者，这样的改革就创造出了一笔巨大财富，就是增量利益分配，这就比较容易做。若是后者，这样的改革就只是转移了利益，就是存量利益分配，做起来恐怕就会比较困难。

　　我以为，农村集体经营性建设用地和农民腾退宅基地入市显然是一种再分配，没有也不可能创造出财富来。下面讨论。当然，再分配也并非都是坏事，尤其是这种再分配的受益群体主要是农民时，这样的再分配就可能合理。不过，因为建设用地入市价值与区位和基础设施有着极为密切的关系，有区位优势和良好设施建设用地的价值十倍百倍于缺少区位优势和良好基础设施的建设用地。也是因此，看起来所有农户都有宅基地，都可以退出宅基地并获得由宅基地变成建设用地入市的收益，这个收益的差距却极大，而且，越是经济条件好获利多的城乡结合部和沿海发达城市带地区，以及越是农民富裕的地区，退出宅基地可以获得的收益越大，而一般农业型地区农村退出宅基地根本获得不了收益。简单地说，通过集体经营性建设用地和宅基地退出形成建设用地入市的再分配，进一步加剧了农民的分化，少数富者越富，多数一般农业型地区本来还要依托宅基地的农户却获利很少，户有所居的保障又失掉了。

　　而之所以说宅基地及集体经营性建设用地入市没有产生价值而只是分配了价值，是因为，建设用地上附着的价值是城市建设和二、三产业发展需要所附着上去的。按现行中国土地制度，城市建设和经济发展需要建设用地，只能申请国有土地，国家通过征地制度将农地征收为国有建设用地，国家以土地原有用途补偿农民及农村集体，而以建设用地市场价值供地，从而将因为经济发展和城市扩展所附着在土地上的增值收益以土地财政的形式留归国有，目前主要是用于地方政府进行基础设施建设，从而做到了地利共享和“涨价归公”。现在的农村集体经营性建设用地入市，以及农民退出宅基地直接用于建设，就将本来由国家垄断获得的建设用地价值转移到了特定区位上的农民手中。一般来讲，在特定经济发展阶段，城市建设所需要新增建设用地是有限的，更多的集体建设用地的供给必然是更少的对国有土地需求，这些农民获得了之前不曾获得的利益。农民所获正是国家所失。

　　四

　　相对于农村经营性建设用地入市改革试点和宅基地制度改革试点，地方政府对农村土地征收改革的积极性比较差。农村土地征收改革有两个重点，一是“缩小征地范围”，二是合理补偿农户。合理补偿农户又包括两个重点，一是提高对农民的征地补偿标准，二是建立多元保障体系。缩小征地范围主要是征地只征收公共利益目的建设用地，建设项目不属于公共利益的不得动用土地征收权，从而逐步缩小土地征收规模。

　　征地制度改革试点明显是要将地方政府用于城市基础设施建设的土地财政“釜底抽薪”，地方政府当然没有积极性了。在当前中国正处在城市化最快发展的时期，人口城市化必然有一个同样快速的且大规模的土地城市化。城市化只可能平面推进，因此，在城市快速平面推进过程中，城郊大量土地就由农地变成了建设用地，建设用地上就附着了远超过农地的由于经济发展和城市扩张所附着上去的巨额价值。缩小征地范围其实就是将本来按现行土地制度应当“涨价归公”并主要用于城市基础设施建设的地利共享的地方政府土地财政留给了正好居住在城郊地区的农民，这个城郊农民借城市扩张将农地变成建设用地而获利巨大。

　　换句话说，“缩小征地范围”的征地制度改革的结果必是：将本来“涨价归公”的农地非农使用增值收益变成了城郊农民的利益。城市发展所附着在土地上的利益不再能通过土地财政的形式回到城市公共事业建设中，“地利”无法“共享”，而在城郊却形成了一个庞大的土地暴富群体，土地食利阶级。

　　五

　　城郊农民如何变成土地食利阶段?一方面，征地制度改革要缩小征地范围，只征收用于公共利益的土地，一方面，城市建设只可能平面推进，在城市平面推进面上的土地就一定要建设，且这些用于建设的大部分土地不是通过国家征收，只可能由村社集体的农户来供给了。

　　问题是，按现行制度，城郊农民不可能将农地变成建设用地，以获取城市化进程中农地非农使用的巨额增值收益。城郊农民最多可以借集体经营性建设用地入市改革和宅基地制度改革，通过农村建设用地入市来获得巨额收益，却无法将农地也变成建设用地以获得收益。

　　这样一来，三项土地制度改革就留下了一个巨大的空档：一方面缩小征地范围，一方面城市快速平面扩张，城郊农地却无法变成建设用地来填补国家缩小征地范围所留下的城市建设用地缺口。

　　这个时候，就有人要站出来出主意，当前中国农村不是还有2亿亩宅基地吗?中国完成城市化最多只需要1亿亩城市新增建设用地，我们为什么不可以让增加的城市建设用地落到农民可以腾退出来的农村建设用地上呢?城市需要建设用地，农民正好退出宅基地，城市建设用地价值很高，如此之高的城市建设用地价值来补偿农民腾退农村宅基地，这个补偿对农民吸引力极大，且这个利益就不只是城郊农民所得，而是全国所有愿意腾退宅基地农民都可得。

　　现在的问题是，城市需要的建设用地只可能在城郊，而不可能分散到广大的农村，而农民腾退出来宅基地则分散出各个地方，根本无法为城市有效使用。

　　也就是说，农民腾退的宅基地和农村经营性建设用地绝大多数都不符合规划，不具有区域优势，无法通过直接入市来弥补国家缩小征地范围所留下的建设用地缺口。因此，几乎唯一的办法就是让农民腾退出来宅基地与农村经营性建设性地用“异地入市”。

　　所谓“异地入市”，因为土地不可异动，不可能将农民退出宅基地搬到城市郊区去，而只能通过将农民宅基地和经营性建设用地复垦，形成城市建设用地指标，再将此指标落到城郊需要变成建设用地的农地上面，从而入市。这就是通常所讲城乡建设用地增减挂钩制度。

　　现在的问题是，增减挂钩，农村减少建设用地，城市增加建设用地指标，指标落地还是要通过国家征收。现在不再征收土地，就只能让正好位于规划区内的农地在有了建设用地指标后变成农村建设用地，直接入市，这样就实现了农村建设用地的异地入市，从而让所有农村不分地区都可以获得异地入市的巨大利益。

　　不过且慢，不同区位的建设用地具有巨大的价值差异，异地入市，将指标放在什么区位就极为关键。所有异地入市都希望放在最具有利益的区位，结果是，具有利益的区位的村社集体和农民可以以最低价值买来建设用地指标，而将超额收益都留到自己手中。比如北京市郊农地变建设用地，价值1000万/亩，他们买将农地变成农村建设用地的指标费可能只要30万元甚至3万元，因为其他地方的农民都竟相向北京市郊竞卖指标。这样一来，国家缩小征地范围所留巨大土地增值收益，90%都到了极少数城郊农民手中，而绝大多数农民退出宅基地却收益有限。

　　也就是说，打通三项土地的制度改革，除了在城郊形成一个巨大的食利者阶级以外，其他任何良好目的都达不到。