贺雪峰：“最后一公里”是治理问题

　　成都经验最重要的一点是，将自上而下的各种转移支付拿出一部分作为村社共同经费，从而给村民以自下而上参与表达偏好的机会。因为有资源，村民可以表达意见，资源使用就可以回应农民在生产生活中所遇到的共同困难。这些困难的解决不仅便利了农民的生产生活，而且加深了农民村社的认同，从而使村社有能力组织村民共同回应其他事关自身利益的事务。

　　国家每年向农村投入数以万亿计的资金，以为农民提供基础设施、公共服务，解决农民生产生活中靠一家一户难以解决应对的公共事务。不过，当前普遍出现的问题是，虽然国家出钱修建了大型水利设施、通村公路、乡村图书馆、农技服务站，却因为进入到农户的“最后一公里”未能修建，而使惠农工程难以发挥作用，农民无法真正享受到惠农工程的好处。当前国家几乎所有惠农工程都存在或多或少的“最后一公里”问题。

　　一般理解“最后一公里”问题，是从工程角度来理解。比如，水利建设，国家修建了大型水利设施，也修建了通往农田的主干渠道，却因为修到农民田间地头的毛渠不通，而使农民无法真正利用大中型水利设施进行灌溉;再如修公路到村，却很容易出现到户的路修不通及修通后却无人维护而坏掉的断头路，由此引发交通不便;再如乡村图书馆工程，很多村庄都设了图书室，却因为管理不配套，农民无法使用;再如农技推广，国家花了很多钱来建设乡镇农技站，农技站却缺少向农民推广农业技术的动力与积极性;等等，几乎所有惠农工程都是国家花大钱将主干工程修好了，在最后面向农户的一刻出现了问题。这样的问题当然是修建工程没有到位的问题，因此一般被被理解为需要政府拨更多款来修通最后一公里的工程问题。

　　实际上，最后一公里可能不是工程问题而是组织问题。以灌溉为例，即使国家修建了完善的水利设施，分散的农户如何协调起来使用水利设施却大有问题。因为农田水利不可能精确计量用水，使用大型水利设施就需要农民集体行动。如何分摊水费，如何分摊清理毛渠的费用，都需要农户协商形成共同意志。问题是，当前分散农户集体行动的成本极高，很难解决农户中的搭便车问题。一户不愿意分摊水费或清理毛渠费用，就会有更多户跟进，从而导致农户集体使用大中型水利设施的行动失败。申端锋称这种因为农民无法集体行动导致灌溉难从而造成的干旱为治理型干旱，这种干旱是相对气候型干旱和工程型干旱来讲的。治理型干旱不是真的干旱，也不是现有工程无法将水抽到田里，而是分散农民无法组织起来分摊用水成本和分摊维护管道的费用。

　　在人民公社时期甚至在取消农业税前很少有所谓治理型干旱的问题，因为村社集体可以强制收取共同生产费，从而可以与大中型水利设施进行灌溉的谈判与交易，也可以组织劳力清理渠道。取消农业税也一并取消了村社集体向农民收取共同生产费的权利，分散的千家万户的农户再组织起来就很难，他们不仅不能组织清淤，而且无法达成分摊水费的协议。国家当然也不可能为每个农户提供精确的专门服务。或者说，即使国家有意愿为农户解决灌溉的最后一公里，国家也很难有能力来解决之。

　　农业技术推广的问题同样如此。国家十分重视农技推广，因为众所周知，农业的前途在于科技进步。国家也大量投资建设基层农技站。但是，基层农技站却在村庄中缺少支点。之前的农技推广，农技站的技术员到了村组，有村组干部协助就可以很快进行农田试验。现在，农技员进村了，村组干部不愿理睬，农技员不可能在缺少村组干部支持的情况下在村庄进行农田试验和农技推广，结果就是，无论农技站如何建设，这个农技站却很难与农民群众的需要结合起来。

　　当前几乎所有国家惠农政策都存在最后一公里的问题，这些最后一公里几乎也都无一例外地非工程问题，而是治理问题和组织问题。既然不是工程问题，也就不可能靠增加自上而下的转移支付及靠强化自上而下的条条专政的权力可以解决，而必须要进行农村基层组织建设。

　　潘维曾经论证说，国家治理能力的关键不仅在于办大事的能力，而且在于办小事的能力。要办成小事，就要让社区性事务与农民的利益结合起来，且要给农民以参与的渠道。农民有着强烈的维护基本生产生活秩序的需求，无论是灌溉、修路或农业技术，都与农民的利益有着极大的关系，但如果所有这些事情都只是国家在安排，外来力量在支配，农民缺少参与渠道，没有发言权，农村内部就会出现搭便车的力量甚至出现钉子户为一已私利反对国家做的好事，当外来力量与农村社会内部的钉子户纠缠撕打时，一般群众只是在旁边围观起哄。国家每年花费上千亿元进行国土整治，通过平整土地，修建路渠，提高了土地耕作的便利和土地的生产能力。但在很多地方的土地整理却因为农民缺少参与渠道，而致好事变成坏事，不仅土地整理的成效大打折扣，而且经过整理的土地无法再分配到村民那里，为了减少土地整理中发生的冲突，地方政府有意识将土地整理项目给到转包农民大片土地的农业企业。

　　中国现在和未来很长时期还仍然会保持数以亿计的分散农户。小规模经营的农户，数量庞大，农业利益很少，而且，在当前快速城市化背景下面，承包土地的很多农户已全家进城，他们的土地已转包给其他农户，这样一来就发生了土地承包人与土地耕种者的分离，这就进一步复杂化了农村土地的利益关系，及进一步复杂化了农民生产生活基本公共品供给的复杂性。离开村社组织，离开由分散个体农民参与所形成的村社共同意志，外来力量即使做好事也往往做不成，也都会出现最后一公里难题。

　　当前基层村社组织涣散软弱，无法也无力真正回应农民复杂多样的公共品需求偏好，无法回应事关农民切身利益的各种呼声。基层村社组织越是无法和无力回应农民需要，基层组织就越是没有威信，就越是办不成事情。农民也越是不信任基层组织。若基层组织掌握有一定资源，基层组织就可能回应农民的需要，解决农民的问题，基层组织就可能与农民之间形成良性互动。但现在，国家不相信基层干部，担心掌握公共资源的基层干部用公共资源谋私，国家现在正通过确权和清产核资的办法将所有村社集体资源量化到人。这就会进一步弱化涣散基层村社组织，最后一公里也就无解。

　　成都市在进行城乡统筹实验区建设时发明了村民议事会制度，其中关键是，每年由国家定额拨付20~30万元公共品建设资金由村民议事会来议决使用。公共品建设资金当然只能用于公共品建设而不能做其他事情，为了规范和管理方便，成都市政府列了七大项二十多小项的公共品建设目录，村民议事会在这个目录范围内议决公共资金的使用。实践的结果是，通过村民议事会来议决自上而下转移到村的公共资金，提高了农民的参与能力，较好地决定了资金的使用方向，极大地提高了资金使用效率，尤其是提高了村民的参与意识，形成了真正基于村民利益的公共意志。村社组织的权威也大为提高。也就是说，国家资源下乡了，农民组织能力提升了。

　　成都经验最重要的一点是，将自上而下的各种转移支付拿出一部分作为村社共同经费，从而给村民以自下而上参与表达偏好的机会。因为有资源，村民可以表达意见，资源使用就可以回应农民在生产生活中所遇到的共同困难。这些困难的解决不仅便利了农民的生产生活，而且加深了农民村社的认同，从而使村社有能力组织村民共同回应其他事关自身利益的事务。

　　国家每年拿出上万亿资金支农，若拿出其中很少的一部分用作村社公共品建设资金，并因此给农民以参与的机会，这样的资金可能不仅有效地解决很多仅靠自上而下资源无法解决的最后一公里问题，而在基层组织建设中起到意想不到的积极作用。

　　2015年4月5日下午