张文茂 | 对新版《农村集体经济组织法》征求意见稿的几点看法

　　导 读

　　关于农村集体经济组织的立法，目前正在向公众征求修改意见，这次立法将深刻影响中国农村的未来。农村集体经济组织产生于上个世纪50年代初的农业合作化运动，经过几十年的发展，我国农村经济社会已经发生巨大变化，但目前还没有针对农村集体经济组织的专门立法。

　　关于农村经济组织的组建、运作、成员资格和权利以及组织内部架构等很多问题都存在法律空白，因此制定专门的法律很有必要且十分紧迫。但是，当前中国农村私有化改革的倾向十分明显，在农村集体经济组织立法问题上稍有不慎，很容易让政策法规成为资本下乡兼并农村土地资源的助力。

　　2022年12月28日，全国人大常委会公布了《农村集体经济组织法（草案）》，向公众征求修改意见，距离上一版2017年草案公布已经五年多。

　　本文作者张文茂老师曾任北京市农村经济研究中心城郊经济研究所所长。他指出，集体所有制不是合作所有制，更不是股份合作制。旧版草案存在的主要问题是，它企图从法律上将集体经济组织蜕化为公司企业、专业合作组织或股份合作组织，以合作制取代集体经济。

　　不同于旧版草案试图瓦解集体经济组织的目的，新版草案坚持了农村集体经济的基本原则，在一些重大问题上厘清了法律界限，如能通过，无疑是一次对农村私有化和资本化改革的有力回击。但是新版草案仍有内容不足的问题。

　　应食物主权网络的邀请，张文茂老师将于1月29日（星期天）晚上19：30做客诚食讲座，以农村集体经济组织立法为主题，梳理不同的立法草案文本，分析我国农村合作化和集体化的演变历史。本号将很快推出讲座预告，敬请关注。

　　作者｜张文茂

　　责编｜钝子

　　后台编辑｜童话

　　曾任北京市农村经济研究中心城郊经济研究所所长，多年从事农村工作实践和政策研究。改革开放初期曾担任县委党校教员、副校长、农村工作部副部长、乡镇党委书记等职。二十世纪九十年代初调到北京市农研中心，从事农村改革政策研究，先后担任体制研究室主任、城郊经济研究所所长等职。

　　出版有《北京郊区现代化问题研究》《京郊农村改革三十年研究》《城镇化与社会转型》等著作，曾参与中央政研室、中宣部和北京市等重大课题的调研和撰稿工作，对农村改革、集体经济、土地制度演变史、农村工业化和城镇化、农业产业化和农村经济体制演变等问题有独到见解，形成一批高水平科研成果。退休后仍坚持从事农村集体经济体制改革和组织制度建设等研究。

　　新版的《农村集体经济组织法》征求意见稿有很大进步，在一些重大原则问题上澄清了法律界限，尽管还有很多不足之处，但总体来看是值得肯定的。农村彻底私有化改革有两个方面：一个是使土地承包权和其他财产权益股权化、物权化，然后可以自由流转；一个是把集体经济组织股份合作化、企业化、公司化。只有把这两个方面结合起来，才能为资本下乡兼并农村土地资源在政策法规上大开绿灯，集体经济组织才能最终灭亡。

　　所以，在农村集体经济组织立法问题上，一些人以农村集体经济组织可以出资设立公司企业、可以兴办专业合作组织和股份合作组织为由，企图把集体经济组织本身也从法律上蜕化为这些市场主体，这是完全错误的。有比较才有鉴别。新版《农村集体经济组织法（草案）》征求意见稿与2017年版的征求意见稿相比，在这两个方面进行了有力的阻击。

　　对照前后两个版本，可以看出两稿的立法动机截然不同，立意高下一目了然。前稿是要用合作制取代集体经济，立法的目的是要从法律上最终瓦解集体经济组织。而新版草案则尽量与2017年版草案划清界限，坚持了农村集体经济组织应当具备的基本原则，力图还原农村集体经济的本来面目。如能通过，这是对农村私有化和资本化改革浪潮的一个有力反击。对此，我谈几点不成熟的看法，供大家参考。

　　一

　　农村集体经济组织

　　与合作经济组织的区别

　　农村集体经济组织立法的根本目的是使农村集体经济组织取得正常的法人资格，为农村集体经济组织的权益提供法律保护，以利于坚持巩固和发展农村集体经济，而不是借立法的名义将农村集体经济组织退化到合作经济组织，进而再退化到股份合作制和股份制组织。农村集体经济组织与合作经济组织到底是不是一回事？有哪些区别呢？

　　1. 两者的组织结构不同

　　农村集体经济组织是以乡村社区为单位组织起来的、有分工协作、有统一经营的有机整体，不是多个同质的个体农户的简单相加。有些学者鼓吹的农村集体经济是“个体的集合”，是想把集体经济蜕变为像一篮子土豆那样的合作经济。而合作经济组织是可以由多个个体简单相加起来的。

　　2. 两者的所有制性质不同

　　农村集体经济组织是公有制，有不可分割的公有资产。而合作经济是共有制，其资产是可以分割到人的。西方经济学强调的产权明晰就是要使产权归属上可以一直穿透到自然人。所以，共有制的合作制本质上是私有制，不能穿透到人的叫产权不明晰，是无主资产，必须分割量化到个人。

　　3. 两者存在的基础或外部条件不同

　　农村集体经济组织是以土地集体所有制为基础、以乡村社区为载体而存在和发展的。而合作经济组织可以在土地私有制的基础上组成，并且也不一定要依赖于村社社区。所以合作经济组织没有村社合一的特征。

　　4. 两者的目标和功能不同

　　农村集体经济组织既是乡村社区统筹组织物质生产和其他经济活动的统一体，又承担着社区集体成员基本生活保障的功能。合作经济组织没有这些功能，只是经济活动中某一环节或某一领域的合作形式，所以不具有社区性和社会功能。

　　5. 两者的经营体制或方式不同

　　农村集体经济组织统一经营管理的集体财产，一般分为两大类：一类是经营性资产，采用集体办公司企业或兴办其它市场经营主体的形式，社区集体只按出资额对所属企业的债务承担有限责任。另一大类是非经营性财产，用于兴办文化、教育、医疗、基础设施、公共服务和社会保障等事业，是非盈利的。而合作经济组织本身和企业一样，都是直接从事经营性的市场主体，不具有社区性和社会责任。

　　农村集体经济组织在市场经济条件下，必须建立集体经济组织加公司企业等市场主体的体制，即双层或多层经营的体制。这也是市场经济条件下的农村集体经济组织与计划经济条件下的人民公社集体经济组织的重大区别。

　　6. 两者的分配方式不同

　　一般来说，农村集体经济组织是按劳分配，不存在凭借占有资产的多少而取得更多的分配权益。

　　合作经济组织虽然也有一定的联合劳动的属性，但它并不排除按资产分配的原则，所以可以按股分红，或按交易量的多少返还利益。

　　二

　　完全赞同新版草案中

　　明确的一些重要原则界限

　　将农村集体经济组织改造为合作经济组织甚至股份合作经济组织，是为资本改造农村提供法律依据，最终彻底瓦解农村集体经济组织，用共有制取代公有性质的农村集体所有制。和2017年版的《农村集体经济组织法》征求意见稿草案相比，新版草案坚守了底线，坚持了农村集体经济组织应该具备的基本原则。其中以下各点，我表示非常赞同。

　　1. 新版草案明确了农村集体经济组织法的立法对象不是合作经济组织，不是股份合作社的原则。

　　如第二条：适用范围中指出：

　　办法所称农村集体经济组织，……不包括农村供销合作社、农村信用合作社、农民专业合作社等合作经济组织。

　　这就把农村集体经济组织与合作经济组织区别开来，避免了用合作经济组织取代农村集体经济组织的错误倾向。

　　而前一版草案恰恰是把两者混淆起来，抹杀两者的原则区别和法律界限，甚至把农村集体经济组织的名称统一为“集体经济合作社”“集体经济股份合作社”等。在农村集体经济终止的有关条款中，前一版草案竟然把“不能按照合作制或股份合作制运行”作为集体经济组织终止的条件之一。这是在为农村集体经济组织向合作经济组织蜕化或把农村集体经济组织本身公司企业化大开绿灯。这是在保护农村集体经济组织还是在瓦解农村集体经济组织？这不是要用股份合作制组织取而代之吗？

　　2. 新版草案明确了农村集体经济组织可以是乡镇、村级和组级三种形式。

　　如第二条中：

　　本法所称农村集体经济组织，……包括乡镇级集体经济组织、村级集体经济组织、组级集体经济组织。

　　虽然这里没有明确三级之间的关系，但是，毕竟为乡镇一级的集体经济组织的发展留出了空间，今后可以通过“合并”的相关法律规定来解决。

　　相反，前一版草案中排除了乡镇一级农村集体经济组织存在的合法地位。如草案总则的第二条中：

　　本法所称农村集体经济组织，是指由原农业生产大队、农业生产队经改革、改造或改组形成的，具有集体所有、合作经营、独立核算、民主管理性质的村、组集体合作经济组织。

　　在这里，他们几乎连人民公社的历史存在都是不承认的。

　　所以，只承认农业生产大队、农业生产队的历史存在，自然也就没有了乡镇一级农村集体经济组织的法律地位了。新版草案否定了这种历史虚无主义的做法，直接承认农村集体经济组织有乡镇级、村级和组级三个层次，在一定意义上还原了农村集体经济组织的产生和发展的历史本来面目。

　　3. 新版草案明确了农村集体经济组织是以土地集体所有制为基础的，是以村组社区为载体组织起来的。

　　新版草案第二条指出：

　　本法所称农村集体经济组织，是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的地区性经济组织。

　　这里明确了农村集体经济组织的基本属性，即“作为农村集体土地及集体资产的所有者载体（习近平语）”，也明确了农村集体经济组织边界的地区性，以区别于其他类型的经济组织。

　　为什么农村集体所有制必须要有一个特定的社区组织载体？因为这种集体所有制是一种社区公有制，而这种公有财产是不能分割到成员个人的。分割到成员个人就变成了按份共有的合作制或股份制了。

　　而在前一版草案总则第四条中，只承认：

　　农村集体经济组织是农村集体资产的管理主体，依法代表全体成员对农村集体资产行使占有、使用、收益和处分的权利，承担管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等职责。

　　这样的规定把农村集体经济组织与合作经济组织之间产权关系上的区别完全抹杀了，农村集体经济组织也只是被成员委托的管理主体，而不再是集体土地及集体资产的所有者载体了。农村集体经济组织的产权主体属性和法律地位没有了，成为与产权私有基础上的合作制一样的组织了。

　　新版草案在这个问题的表述上虽然还可以进一步推敲，但毕竟比前一版草案有了很大的进步，承认了农村集体经济组织应该依法代表成员行使所有权而不仅仅是管理权了。

　　4. 新版草案明确了农村集体经济组织是特别法人、不可以破产的原则。

　　这里的含义是农村集体经济组织有两种基本属性：经营性和社会性。经营性可以通过集体经济组织兴办企业的形式存在和发展。社会性可以通过集体经济组织兴办各种事业的形式存在和发展。所以其财产也分为经营性和非经营性。这是农村集体经济组织与一般公司企业组织、专业合作组织、股份合作组织、股份制组织等完全不同的。

　　所以，农村集体经济组织不能像其他那些市场主体一样可以破产，这是由于他同时具有的社区型的社会性属性决定的。

　　5. 新版草案明确了农村集体经济组织对所办的市场经营主体按出资额承担有限责任的原则。

　　草案的第六条，特别法人中规定：

　　农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体。设立的市场主体依法从事经营活动，享有相应市场主体的权力、履行相应义务，以其财产对债务承担责任。农村集体经济组织以其出资为限对其设立或参与设立的市场主体的债务承担责任。

　　这是一种以出资额为限的有限责任制，是为了防止农村集体经济组织因公司化而走向破产，是对农村集体经济组织的一种法律保护。

　　而前一版草案在第五条中规定：

　　农村集体经济组织以其合法取得的所有集体资产依法对债务承担责任。农村集体经济组织成员以其出资额或所持股份份额为限对本集体经济组织承担责任。

　　这种“以其合法取得的所有集体资产依法对债务承担责任”的规定，就是一种无限责任，是为集体经济组织最终破产挖的一个陷阱，也是农村集体经济组织企业化、公司化以后必然所要面对的严酷现实。

　　新版草案将其否定了，也是一个很大的进步。

　　6. 新版草案明确了农村集体财产是不能分割到成员个人和集体土地所有权不得转让的原则。

　　见第六条：特别法人条款中规定：“农村集体经济组织以农民集体土地所有权为基础设立，集体土地所有权依法不得转让，农村集体经济组织不得破产。”

　　同时规定：“集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有，由农村集体经济组织经营管理，不可分割到成员个人。”

　　而在前一版草案的第四十六条中则强调：

　　农村集体经济组织可以按照依法、自愿、民主、公正的原则，开展集体资产股份合作制改革，设立农村集体资产股份合作经济组织，创新资产运营，建立‘归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅’的现代产权制度。

　　很显然，新版草案对前一版草案的集体产权改革进行了修正，这也是一个很大的进步。

　　7. 新版草案在总则中明确了农村集体经济组织的职能职责。

　　新版草案在总则中就为农村集体经济组织的职能职责单列一条，具体列举了十三款。

　　农村集体经济组织依法履行下列职责：

　　（一）发包农村土地；

　　（二）办理农村宅基地申请、使用事项；

　　（三）合理开发利用、保护耕地等土地资源并进行监督；

　　（四）使用集体经营性建设用地或者出让、出租集体经营性建设使用权；

　　（五）组织开展集体财产经营、管理；

　　（六）决定集体出资的企业所有权的变动；

　　（七）分配、使用集体收益；

　　（八）分配、使用集体土地被征收征用的土地补偿费等；

　　（九）为成员的生产经营提供技术、信息等服务；

　　（十）为成员提供教育、文化、卫生、体育、养老等服务，或者对村民委员会提供服务给予资金等支持；

　　（十一）支持和配合村民委员会在党组织的领导下开展村民自治；

　　（十二）支持农村其他经济组织、社会组织依法发挥作用；

　　（十三）法律法规和章程规定的其他职责。

　　显然，新版草案终于重新开始强调要尊重农村集体经济组织依法具有的职能职责了。而这种职能职责实际上是农村集体经济组织依法应该享有的基本权益。新版草案在总则中加以明确是一个重大的进步。

　　而前一版草案并没有在总则中明确农村集体经济组织的职能职责，只是在第四章“组织机构及治理”的第三十条中原则性地列举了一些空话：

　　农村集体经济组织依法履行下列职责：

　　（一）保护、管理集体所有或者国家所有由集体使用的耕地、林地、草地、山岭、荒地、水面、滩涂及相关附属设施等资源；

　　（二）经营集体所有资产，实现集体资产保值增值；

　　（三）提供成员生产经营和生活所需的服务；

　　（四）协调成员之间的利益关系；

　　（五）建立健全集体资产经营管理、财务会计、民主理财、收益分配等制度。

　　很显然，前一版草案是漠视农村集体经济组织本应享有的基本权益的。因为在现实中，这些基本权益也早已被各种政策法规肢解了。

　　8. 新版草案明确了农村集体经济组织的主管部门是县及县以上的农业主管部门，并负责注册登记等职责。

　　见第十条。

　　集体经济组织不能由市场监管（原工商行政部门）部门登记，因为农村集体经济组织本身不是公司企业组织，甚至可以说不是完全独立的市场主体，因为他不能用集体的土地的所有权为自己兴办的企业等市场主体的债务承担无限责任。

　　如果将目前有些地方政府把土地承包权纳入不动产登记的做法与新版的《农村集体经济组织法草案》对照一下，可以看出现实中政策法规的混乱和矛盾冲突。对土地承包权进行不动产登记，就是承包权的物权化，是在法律上正式承认土地的私有化。其影响不亚于春秋时期鲁国的“初税亩”。

　　况且，对土地承包权的管理首先是农村集体经济组织自身的职能职责，其次才是政府农业农村主管部门应该监督管理的职能，为什么要由自然资源部门来登记呢？这难道不是在国家管理层面继续肢解农村集体经济组织吗？

　　9. 新版草案明确了农村集体经济组织的名称，即××乡××村“集体经济组织”。

　　见第二十二条，这很好。

　　子曰：必也正名呼，名不正则言不顺。

　　而2017年的前一版草案第十四条规定：

　　农村集体经济组织的名称统一为：××县（市、区）××乡（镇、街道）××村（××组）集体经济合作社；完成股份合作制改革的，登记为：××县（市、区）××乡（镇、街）××村（××组）集体经济股份合作社。

　　这也是一个重大的原则问题，连名字都要改成“股份合作社”了，你还搞农村集体经济组织的立法有什么用？

　　好在新版草案直接否定了这一条。

　　10. 新版草案明确了当下集体经济的股权量化只是其成员的一种财产收益权的量化，是一种分配权，而不是物权化的股权，新版草案称为“集体经营性财产收益权份额量化”。

　　见第四十一条：经营性财产量化。

　　农村集体经济组织可以将集体所有的经营性财产的收益权以份额的形式量化到本集体经济组织成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。

　　前一版草案在第四十六条规定：

　　农村集体经济组织可以按照依法、自愿、民主、公正的原则，开展集体资产股份合作制改革，设立农村集体资产股份合作制经济组织，创新资产运营，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。

　　新版草案基本否定了这一条。此外，前一版草案都用的是“资产”的概念，而新版都用的是“财产”的概念。这也是新版与前一版的一个重大区别。

　　11. 新版草案明确了成员退出不能分割集体财产，只可给予适当补偿或保留一定的收益分配权。

　　新版草案第十七条规定：

　　农村集体经济组织成员自愿退出的，可以与农村集体经济组织协商获得适当补偿或者在一定期限内保留已经享有的财产权益，但是，不得要求分割集体财产。

　　2017版草案第二十八条规定：

　　自愿退出农村集体经济组织或丧失成员资格的成员，不得分割集体资产，可由合法继承人继承或经农村集体经济组织同意转让其股份，但农村集体经济组织应设置受让方占有股权的上限。

　　前一版草案允许有条件继承和转让股权。新版草案则避开或否定了这一点，但仍留有尾巴。

　　12. 新版草案第三章是“登记、合并和分立”，而2017版草案是“设立和终止”。

　　二者有什么区别呢？似乎区别不大。但这里的重点是，前一版草案强调的是重新设立并登记，而这个重新设立的标准是是否进行了产权制度改革，资产是否已经量化到人。所以才有了2018年那个三个部委联合发文的农村集体经济组织登记赋码工作的通知。

　　通知只提给完成产权制度改革成立股份合作社的所谓集体经济组织登记赋码，把没有进行产权量化改革的集体经济组织排除在外，这是从立法到行政执法联手围剿农村集体经济组织。而新版草案则否定了此类重新设立登记的问题。

　　三

　　关于进一步修改完善的几点意见

　　1. 关于经营性用地的规定有矛盾

　　如第三十八条“其他农村土地的经营”，可以采用经营权出租、入股等方式经营。

　　而第四十条的集体建设用地却与三十八条规定不统一。

　　【第三十七条：集体财产】

　　集体财产主要包括：

　　（一）集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等：

　　（二）……

　　（三）集体所有的教育、科技、文化、和旅游、卫生、体育、交通等设施和农村人居环境基础设施。

　　【第三十八条：其他农村土地的经营】

　　依法应当实行家庭承包经营的耕地、林地、草地以外的其他农村土地，集体经济组织可以直接组织经营或者依法实行承包经营，也可以依法采取土地经营权出租、入股等方式经营。

　　【第四十条：集体经营性建设用地的经营】

　　符合国家规定的集体经营性建设用地，集体经济组织应当优先用于发展集体经济和乡村产业，也可以依法通过出让、出租等方式交由单位或个人有偿使用。但是，这里又没有明确提是否可以采用入股的方式经营。

　　而以上三条的逻辑关系是：

　　第三十七条是集体土地财产的总括。第三十八条是第三十七条中的一部分。依法不实行家庭承包的那部分土地，即“其他农村土地”，其中规定了可以出租、入股。那么，在逻辑关系上，这里的出租、入股应该也适用于第四十条的集体建设用地，因为集体建设用地也属于 “其他农村土地”。而第四十条除了规定集体建设用地可以通过出让、出租的方式流转给单位或个人有偿使用之外，并未提及是否也可以采取入股的方式经营。应该说，第四十条不提入股的方式是正确的。但是在文字处理上出现了矛盾。

　　如果第四十条的集体建设用地包括在第三十八条的其他农村土地范围之内，那么，就会为集体建设用地经营权入股的方式留出了口子。入股即意味着丧失权益的可能，即经营权丧失。那么，这里应该明确提出不支持集体建设用地经营权入股的经营方式，或者包括第三十八条的所有农村其他土地，都不要提“经营权入股”的方式。

　　如果第四十条不包括在第三十八条的“其他农村土地”范围中，则应明确加以区分，以免造成误解和混乱。

　　2. 关于财政支持

　　草案第四十九条：财政支持措施

　　此处的提法比较原则，缺少具体措施。

　　建议增加要求地方政府制定财政周转资金支持农村集体经济组织发展的相关政策和具体措施。

　　用财政周转资金支持农村集体经济，一是公共财政应该承担的责任。现在的财政资金大都支持社会资本或大户了。二是要对每个集体经济组织核定一定的数额和一定的使用年限，到期归还后可继续周转，不能归还的不可继续使用。三是将来可以转为国有资产在集体经济企业中的股份，为走向城乡融合发展创造条件。

　　此外，关于各种财政支农资金投入形成的财产，不论是经营性还是非经营性的，均应作为集体财产，计入农村集体经济组织的账目，由集体经济组织加强管理，并且应该明确不得量化到成员个人。

　　3. 关于金融支持

　　解决集体经济发展的金融支持问题，要从两个方面考虑：

　　一是恢复或重建农村集体经济的信用合作组织，既要有基层组织，也要有从地方到中央的信用联合组织。这是农村集体经济在市场经济条件下发展壮大、不被国际和国内金融资本控制剥削的根本保证。

　　二对集体经济兴办企业的商业性金融支持，只能用集体企业的资产进行抵押，不得用集体土地进行抵押。

　　所以，草案第五十二条：金融支持措施中，应增加恢复或重建农村集体经济合作金融和加强监管的相关内容。

　　4. 关于股权质押

　　第五十二条“金融支持措施”中，集体经营性财产可以“股权质押”的方式，取得贷款支持等。

　　新版草案第四十一条中明确：集体所有的经营性财产是指本法第三十七条除第一、三项以外的财产。这就意味着第三十八条和第四十条所指的财产都可以适用于股权质押。这实际上为部分土地财产的私有化留了个口子。

　　建议将此款取消。

　　5. 关于建立农村集体经济组织的联合会

　　国家应向支持工商业者联合会那样支持建立全国和地方各级的农村集体经济组织联合会组织，作为社团法人在各级民政部门登记注册。各级农村集体经济组织联合会为农村集体经济提供各种支持和帮助，维护农村集体经济组织的合法权益，为农村集体经济的发展保驾护航。

　　建议新版在修改完善时，在有关支持农村集体经济组织的条款中增加这一内容。