桂华：在乡镇工作中，“二八定律”发生了哪些新变化？

　　据网上报道，广东佛山市某镇经过民主评议和政府作风效能领导小组审定，确定当地8名干部为“躺平休闲人员”。所谓躺平是指干部工作态度消极，不符合高效能作风要求。国家对于治理干部躺平问题也提出了文件要求。相对于渎职失职，躺平是一种由于内在工作积极不足所引发的问题。要治理干部躺平问题，首先要理清干部躺平的原因。

　　一、乡村的组织形态

　　上半年以来，到了7个省开展调查，访谈了若干乡镇，各地情况差别巨大。

　　调查到的最大的乡镇，户籍人口将近8万，另有几个乡镇是4、5万人口，还有的乡镇是2万人口。大部分中西部乡镇工作人员为50到100人。其中，事业编与行政编人员的比例大约是2:1。基层人员最多的是长三角地区，有的一个乡镇街道，正式编制人员和聘用人员超过300人，是中西部地区的3倍以上。东部地区不仅乡镇公务员和机构多，而且村一级也是正规化、行政化，中西部地区一个村为5到7名村干部，东部地区不仅村级干部职数多，而且村干部也参照公务员管理，每天坐班，朝九晚五地上班。

　　东部地区乡村以更健全的编制、更正规的机构和更复杂的组织形式，应对基层工作。乡村机构越是复杂、编制越是健全，消耗的资源也越多。

　　六月份，在北方某县调研，当地最大的城关镇，管辖人口超过6万人，除了人员工资之外，全镇一年能够掌握的自主经费为80万元（包括办公费用）。几年前，在西部某个乡镇调研，管理3万人口，一年的乡镇办公经费为18万元。前一段，在中部某地调研，一个辖区约8万人口的农业大镇，耕地面积11万亩多，全镇行政干部46人，事业编干部55人，全镇上一年度的人员工资总数是346万元，离退休20万元，24个村192个村干部全年的工资为356万元，离任村干部补贴124万元（包括所有过去担任过村干部的），24个村的办公经费全年共计72万元，县里核定的乡镇机关运转经费为一年55万元。

　　算下来，中西部一个乡镇包括村里的全年所有经费支出，为1000万元左右（含人员工资）。而在东部地区，以长三角某些村为例，一年各项经费开支就超过500万元。东部地区一些乡镇，全年的财政预算支出超过1亿元。

　　我们调研的一些东部村庄，尽管大量人口已经进城，留在村庄中的本地人很少，并且土地已经实现规模化流转，农业专业户或农业公司自行负责经营，村级提供的农业公共服务供给很少。这些村庄经过环境建设和“三改一拆”后，工厂和企业都已搬迁进入了工业园区。这些不是城中村的东部村庄中，生活着数量不多的老年人，村庄事务稀薄，基层重大矛盾也很少发生。尽管如此，这些村庄也是组织高度健全，村级组织规范运转，并且每年要支出上百万的经费。

　　总体来看，在城镇化推进、人财物流出、去产能和环保用地指标严控的背景下，无论是东部还是中西部地区，绝大部分村庄都面临着要素流出趋势，政府面对的是总体上日渐空心化和老龄化的乡村。乡村工作的重点变成对剩余要素和剩余事务的管理服务。一方面，在“农业农村优先发展”的国家政策导向下，乡村总体面貌在改善；另一方面，乡村也在走向空心化，乡镇和村级需要管理的要素和处理的矛盾冲突，也越变越少。

　　二、为应付上级而忙碌的乡村干部

　　乡村事务和具有对抗性的矛盾冲突在减少，然而，乡村两级的工作压力并未减轻。调查中看到，无论是东部地区还是中西部地区，乡村干部都很繁忙。曾在一个乡镇调查中，多次计划约镇长书记座谈，几乎每天都看到开会情况。乡镇干部反映说，乡镇的两位主要领导，“不是在开会，就是在开会的路上”。前一段在另外一个中部乡镇调研，在不到两周的时间中，现场观摩了几轮省市县的抽检和迎检。

　　乡镇工作忙碌，差别在于，东部地区经费充足，乡镇通过增加机构设置和聘用人员来完成各种事务，中西部地区资源稀缺，乡镇干部靠加班和人力完成各项事务。

　　乡镇忙碌是一般状态。不过，乡镇干部的忙碌也要分对象。

　　观察发现，最忙的是乡镇主职干部，如书记镇长。几乎所有县里下达的重要工作都要求乡镇主要领导抓。早期乡镇考核采取百分制，考核项目少，以招商引资、税收任务完成、社会稳定为主项，达标即可。现在各地县级对乡镇的考核越来越细，总体考核套着专项考核，结果考核套着过程考核，基本任务套着创新创建，每个县级部门都要考核乡镇，工业、农业、交通、国土，等等，每个部门都下达考核指标，每个部门都要求体现工作创新。

　　最近几年，县乡中的条块关系发生了很大变化。每个县级条线部门，都强调自身工作的重要性，每个条线部门都要借助乡镇完成业务工作，而乡镇的人手资源十分有限，因此，每个条线部门都努力将自身的工作变成“中心工作”。每个条线部门，都有县级领导联系着，条线部门通过各种联席制度，将自己变成协调机构和考核机构，想办法将部门任务下达到乡镇基层。

　　在任务下达较少时，乡镇集中精力完成阶段性的“中心工作”，将常规工作与中心任务结合。随着每个部门都变成了领导机构以及越来越多的条线工作变成“中心工作”，乡镇就面临着不胜数的“中心任务”，并且，每一项任务都带着考核和督查，乡镇必须回应各个部门下达的中心任务。

　　三、面对不需要讲道理的考核

　　任务背后是考核，乡镇不仅要完成任务，而且要漂亮地完成任务。基本工作做完后，还要承担创建任务。越来越多的信息技术手段运用、APP打卡，实现条线部门对乡镇工作的全流程监督。调查中看到，在多个部门同时下达任务的情况下，每个部门为了竞争乡镇的资源投入，都有意无意地提高检查标准。

　　最典型的是，几乎所有的工作都采取对乡镇“排名”。近期，我们在不同地区调查，看到农村医保收取成为基层年底最重要的“排名”工作。以医保收取为例，乡镇对村里下达任务，按照完成率排名，前三名没有奖励，排名最后的要在大会上做表态性发言。

　　排名是与任务指标测量不同的考核方式。某一项工作，如果采取指标测量，比如过去乡镇承担的招商引资任务，每年初县里对乡镇下达任务，乡镇与县里讨价还价，最后确定每个镇的任务数量，超额奖励。这种指标测量的做法，基于实际情况作出，只要每个乡镇努力，就都可以完成任务，年底都得到超额分成奖励。当前，排名成了部门推进乡镇工作的主要方式。排名看的是相对位次，无论做的怎么样，都会有后三名。这使得基层完成工作没有了“达标”标准，只能最多地去投入资源，结果就是工作上的各种“卷”。

　　除了排名之外，各地还采取了现场观摩的做法。市里县里的主要领导带着主职部门，按月或季度地去到乡镇打造的示范点上考察，现场评比，现场表扬或批评。另外，各地基层还发明了抽查、大比武、大会战、打擂台等各种形式的工作动员方式。

　　这些十分精细而又严格的考核技术，畅通了上级对下级的监管和督促，再加上部门工作越来越多地变成了中心任务，使得乡镇面临着越来越多的工作与压力。最先接触任务和承担责任的是乡镇主职，因此，乡镇书记镇长是最忙碌的。

　　乡镇工作还比较积极的是副科级干部，包括人大主席、副书记、副镇长、组织委员、宣传委员等。一个乡镇的副科级干部为10人左右，他们要么年富力强，三十多岁，为新提拔的干部，要是年龄稍大的“老乡镇”。这些副科级干部各分管一摊，带领相关科室完成工作，并且承担包村联村任务。

　　乡镇副科级干部既是分管领导，也是业务干部，很多工作既要负领导责任，也要亲自去做。一位有包村经验的乡镇副职干部说，任务交到村里，不能靠说到，还要亲自到场，要帮助村里和看着村里做。副科级干部分管的工作要靠科室去完成，经过机构改革之后，乡镇成立了几大办公室，如农业农村办、社会事务办、综合执法办、党政办、党建办等。这些科室主任为正股级干部，是完成各项工作的中坚力量，一般由工作积极、业务能力强的青壮年干部担任。

　　除此之外，是占比最多的状态一般的乡镇工作人员。

　　四、忙碌的少数，应付着的多数

　　总体忙碌的乡镇干部状态有所不同：最忙的是乡镇两位主职干部和十位左右的班子成员，他们承担各项工作的领导责任；其次是十多个科室负责人和正股级干部。比较不忙的是一般工作人员。

　　结合各地调查情况来看，乡镇中积极忙碌干部与状态一般干部，占比大约为1:2，乡镇大约有三分之一的干部积极而忙碌，也有三分之二的人员比较被动。这符合组织中的“二八定律”，即多数工作由少数人完成。

　　乡镇干部三分之一积极忙碌，三分之二以完成手头工作为基本状态，这一情形是出现在上级考核越来越多的背景下。一段时期以来，以扶贫攻坚、疫情防控和乡村振兴工程为内容的工作，实现对乡镇干部的高强度动员。基层工作内容相对于早期发生了很大的变化。在此现实下，乡镇干部的行为逻辑又发生了哪些新的变化？

　　五、忙碌不一定是“真积极”，躺平也不一定是“真消极”

　　从调查中观察，积极而忙碌的乡镇主职干部还有另外一个特点：即很多主职干部都喜欢谈“规范”，到一个地方任职不久就提出诸如“几纵几横”“几带几片”的乡村建设大蓝图，向上争取政策、打造大项目、整合资源树立典型、积极宣传、总结模式、创建经验。以谋划“大项目”的形式开展工作，成为乡镇常见的工作方式。

　　今年调查中，陆续接触了几位乡镇书记镇长。有的乡镇书记任职期间，经常研究省级或以上的政策文件，学习到最新政策精神后，率先开展实施，多项工作跑在全县各个乡镇前列。还有乡镇书记总结工作思路：一是安全稳定要抓牢，二是各项达标任务要完成，三是要结合本地资源禀赋打造亮点，探索本地工作创新。做好底线和达标工作，可确保在各项考核中不被问责，出成绩却要靠短期的资源投入来实现工作创新。相对于底线工作和达标工作，各类创新创建工作，以“短平快”为特点，乡镇投入大量资源相互竞争，卷入大量精力。

　　在工作考核和职务晋升上，打造看得见的点、创建经验、提出新模式新概念，是影响乡镇主职干部的重要指标。一位乡村干部总结乡镇之间的竞争逻辑是“换道加速、变道领跑、弯道超车”。在乡镇间竞争和各种强激励下，乡镇主职干部新到任后多会提出新要求、新蓝图，国家投入的惠农资源被基层整合到各种形式的“大手笔”和“大项目”中。这些以“大项目”形式开展的乡村建设，外观高大，却做不到普惠，也不属于兜底和补短板。

　　承担分管责任和业务任务的副职干部和科室负责人，要对具体工作任务负责。调查中，一位乡镇干部总结说：“很多工作会被县里问责，没有完成要问责，完成不好要问责，出来问题要问责，事情做完终身负责。在乡镇工作，35岁是个坎，很多人不想当股科长，不想当部门负责人，只要在做的过程中，就可能出现不规范，也有可能出现不当操作。”承担这些具体工作的副职干部或科室干部，一般是新提拔的，或者有进一步晋升空间的年轻干部。职务晋升预期激励这部分乡镇干部积极完成工作。

　　还有不少一般工作人员，或新入职的公务员。年龄较大的一般工作人员没有职务晋升动力，他们属于乡镇中的“老人”，各方面情况熟悉，对本质工作得心应手，但是对额外增加的工作缺乏积极性。比较特殊的是近几年招考的数量不少的乡镇公务员，他们刚入职不久，大多数承担着办公室或文字工作。访谈中得知，这些新入职的乡镇工作人员不少都准备考走或参加各级遴选。

　　观察来看，当前乡镇工作一方面任务很多，要求很高，国家也投入了大量的惠农支农资金，另一方面，乡镇干部却存在“假消极”与“假积极”共存。

　　所谓“假积极”是指，一部分主职干部和部门负责人，为了争取晋升而积极作为，工作追求短平快，关心指标考核而非目标达成，群众需求不是第一位考虑的。这种积极是利己的积极。

　　所谓“假消极”主要是指，在大多数一般干部那里，或者由于形式主义工作太多，或者是由于考核过于苛刻，使得这些大多数一般干部完成手头工作却缺乏获得感，进而缺乏内在积极性的释放，使得工作变成了敷衍。

　　这种“假消极”与“假积极”的共存，背后逻辑是基层干部履职行为与职务晋升或考核问责高度相关，是上级对基层短时间取得“看得见”成绩的高要求所造成的。从这个意义上看，“假积极”不一定是好事，而“假消极”也并不一定代表一般干部业务素质低下。

　　六、如何打破“假积极”与“假消极”的乡镇新型“二八”状态

　　乡镇是与群众最直接接触的组织，乡镇工作位于国家治理的末端。上边千条线，下边一根针，各项涉农工作都要传达到乡镇落地完成。在国家治理分工中，乡镇干部是执行者，乡镇干部不必是战略家，乡村的基础条件是资源和空间很少，造亮点和提炼创建政策“经验”不是基层的主责。

　　乡镇干部的角色应当定位为事务官和群众工作指导员，代表国家执行支农惠农政策，在惠农政策执行过程熟悉群众需求，将宝贵的财政转移支付利用好，沉入基层中与群众建立广泛的联系，将群众组织起来建设乡村，将党和国家的政策投入变成农民建设美好生活的积极行动。

　　当前存在的问题是，过多的县级考核和问责，虽然让乡镇组织积极运转起来，却又让乡镇干部更主要地是在响应上级任务要求、琢磨那些容易取得考核成绩和能够吸引上级关注的工作，对群众的实际需求却没有足够精力去了解。乡镇变得行政与官僚，在此情形下，就出现了各种形式主义，以及所谓的干部躺平。

　　中央提出为基层减负，正当其时。唯有减少基层负担，破解形式主义干扰，让乡村工作回归本真，才能够让乡村干部焕发内在的积极性。

　　桂华，2023.12.25/2024.1.3