夏柱智：土地和基层治理能力

　　土地和乡村治理的关系是为学界津津乐道的主题。土地不仅是经济资源，而且是重要的乡村治理资源。广泛的田野调查表明，土地管理能力是社会治理能力的重要标志，主要表现为村集体调整土地利益的能力。

　　一、强化集体土地管理的村

　　土地是农村最主要的资源，它不仅是农民的生产资料，还是村集体经济组织的主要治理资源。"治理资源"不仅指土地作为物质资源为村集体提供经济收入，还意味着土地是一种制度性、权威性资源，村集体可以通过调整土地利益来促进农业农村现代化，从而有利于乡村振兴战略的顺利实施。

　　湖北省钟祥市湖山村的治理做得好就和回乡的郑书记强化集体土地管理有关。郑书记原来在外做生意，回乡任村书记后，用3年时间重点整顿村庄集体土地承包经营秩序：依法清理被社会闲散人员无偿或通过不规范合同廉价占有的集体土地；划分农户个人应当享受的承包土地，把余下的全部作为集体机动地规范发包，杜绝"关系田""黑田"及隐性集体资产资源流失。

　　2020年夏天，我在湖北省宜城市黄冲村调查发现，村级治理秩序和集体土地管理高度有关。该村是丘陵地形，耕地面积较多，有1.2万亩，村庄机动地也较多，有1500亩。村两委书记王某是多届的老书记，在他的领导下，村集体每5年发包一次，签订规范的承包合同，每年集体经济收入20万元左右。这些收入成为国家转移支付的补充，成为村庄供给公共品、发放村组干部工资、慰问困难党员、组织公共活动等事项的经费来源。

　　保持一定土地调整权力的村庄也是农业农村现代化程度最高的村庄。在农业现代化方面，黄冲村很早就意识到现代农业生产力的发展需要大地块，第二轮承包时，农民自发地将土地承包经营方式改为连片承包。有的农民原先承包到土地质量较低的地块，集体就给他增加面积或分配较少缴纳税费的义务。最近10多年，由于交通状况的改善和农业化肥的应用，土地的自然质量不再是影响农业产出的主要因素。土地承包经营的地块在土地整治后更趋于归并集中，形成了现代农业的土地资源基础。

　　在农村现代化方面，黄冲村在1972年就开始组织农民集中居住，由集体组织出工出钱建农房。新一轮集中居住在2006年国家提出新农村建设战略之后推行，经过约5年，基本完成了集中居住。新居民点由村庄统一规划，土地来源于集体和农户协调，通过换地（用机动地补偿农户损失的承包地、开荒地等）、货币补偿的方式进行。村集体规定，退出的宅基地归集体所有，但可暂时由个人使用，但是一旦在该处规划进行农业或非农业建设，则个人需无条件服从规划。集中居住之后，结合个人、集体资金投入和国家项目资金投入，村居环境有了根本改变，由此成为宜城市现代化程度最高的村庄。

　　二、强化赋权个人不可取

　　目前，中国城镇化进程已进入中后期。十九大报告首次提出乡村振兴战略，其重要内容是农业农村现代化。农业现代化的一项重要内容就是整合分散细碎的土地，形成适应现代农机农艺应用的规模经营；另一项重要内容则是规划向乡村延伸，建设生态宜居新农村。

　　强化土地制度供给是2018年中央一号文件提出的乡村振兴的路径之一。在实践方法上流行的是产权经济学派的主张，主要是继续强化个体权利，包括农户的承包经营、使用宅基地和自由处分土地的权利等。

　　持强化个人权利观点的学者认为，赋予农户个体更大的权能（主要是自由处分权能），能让农户从自由处分转让土地权利的过程中获得财产性收益，增加收入。这种观点把土地视为资源性财产。在发达地区的农村和城中村、城郊村，农户的土地权利可能意味着巨额货币财富；而在普通农村，土地只有农用价值，一亩土地可能只有1万元。因此，强化个人权利对于绝大多数农户来说没有意义。

　　土地不仅有资源性价值，而且是现代社会有效治理的基础。乡村现代社会形成的必要条件是现代的土地制度，要在个体和公共的土地权利之间保持平衡。在乡村振兴过程中，土地制度改革在保障个人权利的基础上应当更多地强调土地的公共属性，这不是意识形态的产物，而是生产建设的发展需要。土地作为自然物，具有不可移动、不可再生的属性，是一切生产和建设之必要条件。片面地强化个人权利，国家、集体和农户关于土地的权利义务关系就可能陷入失衡，土地利益就变得难以调整，最终损害乡村振兴。

　　中国通过土地改革等举措建立了以公有制为基础的土地制度，总体上恰恰避免了许多国家在现代化建设过程中遭遇的土地制度陷阱。我把这种建立在集体土地制度上的公共治理模式称为"集体土地治理模式"，它在城镇化建设、乡村振兴过程中的普遍实践，表明了集体土地制度和乡村有效治理的有机关联。在集体土地制度框架下，形成了相对平衡的围绕土地的权利义务关系，基层组织因此能够顺利解决分散土地占有和乡村振兴的整体规划之间的矛盾关系。

　　三、城乡规划和土地制度

　　众所周知，现代城市建设必须要有规划，建设必然不是绝对自由的。最发达的城市的规划必然是精细的，内容包括建筑的高度、密度、样式、结构和占地面积等。城市是人口密集场所，建筑的外部性很强，必须以严格的规划制度保障每个人的安全和福利。

　　因此在全世界的发达城市，规划都是一项制度性要求，越发达越需要规划，也越需要国家介入土地管理。缺乏规划的地区就可能沦为充斥黄赌毒的贫民窟，政府无法进行管理，最终被地方灰、黑色势控制，成为城市的毒瘤。

　　相反在传统的村庄，缺乏规划的意识和严格的规划用地制度是农业社会的常态。随着农民收入和生活水平提高，这种常态正在造成人居环境的问题，在拥挤的北方村庄最为典型。由于耕地占比很高，居民点用地短缺，需要国家和集体介入农民建房，村集体有最基本的规划有利于提高土地的利用效率；如果村集体缺乏制定和实施规划的能力，农民建房就会分散无序，村庄就会变得"脏乱差"。

　　四、结语

　　现代社会，无论是城市还是乡村，由于建设需要，都要解决土地分散占有和整体性建设的关系。规划一方面是工程技术上的，另一方面则是实施层面的，这就关系到土地制度和基层治理能力。越是土地公有，土地利益调整越具有合法性，交易成本就低，相反越是土地个体权利大，土地利益调整越是不合法，交易成本高，建设可能到处碰到"钉子户"。

　　因此不难理解，中国城乡发生日新月异的变化的重要原因之一就是土地公有。在农村，农业现代化和农村现代化的重要前提是集体土地制度还在发挥作用，这大大减少了分散的土地占有和农业农村建设之间的矛盾。从实施乡村振兴的角度，国家要充分发挥这种土地制度的优越性，真正服务于农业农村现代化发展。