“罐车混装”引爆舆论背后, 一场“粮食权力”之争尤为惊险?

　　导 语

　
     　作者｜焦玉平（华中师范大学政治与国际关系学院）

　　新冠疫情大流行和俄乌冲突持续升级对全球粮食体系造成了巨大冲击，尤其是发展中国家在新一轮粮食危机中遭遇了前所未有的挑战。根据联合国粮食及农业组织（以下简称“粮农组织”）发布的《2023年世界粮食安全和营养状况》报告，2019~2022年全球食物不足发生率增长了1.3%（从7.9%增至9.2%）、全球饥饿人口增长了1.22亿，其中非洲食物不足发生率从17.0%增至19.7%，食物不足人口数量增长了近5000万，主要发生在撒哈拉以南非洲地区；亚洲食物不足发生率从7.4%增至8.5%，食物不足人口数量增长了近5800万，主要发生在南亚地区。亚洲和非洲，尤其是南亚和撒哈拉以南非洲地区是全球中低收入国家分布最广泛的地区，因此成为此次粮食危机的重灾区。在此次粮食危机中，全球最不发达国家中超过了2.5亿人面临严重粮食不安全。

　　为什么发展中国家，尤其是中低收入国家在全球性粮食危机中面临最严峻的挑战？发展中国家如何在全球化时代增强粮食安全？本文首先厘清发展中国家与全球粮食体系的演进关系，然后说明发展中国家不能够通过融入全球粮食体系中保障粮食安全的原因，最后讨论发展中国家增强粮食安全可能存在的应对举措。‍‍‍‍

　　一

　　从被迫开放到主动融入：

　　发展中国家与全球粮食体系的演进关系

　　发展中国家与全球粮食体系的关系经历了被迫开放—主动开放—主动融入三个发展阶段。按照弗里德曼(Harriet Friedmann)和麦克迈克尔(Philip McMichael)的界定，全球食物体系的发展经历了殖民食物体系(1870~1914)、工业—商业食物体系(1947~1973)和企业食品制度体系(20世纪80年代至今)三个阶段。发展中国家及其前身（多数为前殖民地）与全球食物体系的关系在三个发展阶段中表现出不同特征。

　　在英国主导下的殖民食物体系中，殖民地国家被迫向英国开放粮食市场，并作为附属国向英国提供廉价粮食产品。在工业—商业食物体系中，美国通过援助政策和贸易补贴敲开了发展中国家粮食市场大门。为获得廉价、充足的粮食来源，发展中国家主动开放本国市场。在自由贸易体系逐步制度化和经济全球化加速发展背景下，发展中国家开始积极融入全球食物体系，并逐步丧失了粮食自主权。

　　第一代全球食物体系在英国殖民体系下运转，相当一部分发展中国家前身作为英属殖民地被迫向其提供廉价粮食产品。1846年《谷物法》(The Corn Laws)的废除标志着英国自由贸易体系和全球粮食体系的重大转型。到19世纪50年代，伦敦已经成为全球粮食制品的主要消费地和集散地，此时英国四分之一的面包消耗依托进口实现。到19世纪80年代，英国农业已经完全从属于工业，产自殖民地的食品源源不断地运往英国。到19世纪末、20世纪初，英国的海外粮食来源从高度依赖美国、法国和德国转向印度、智利和阿根廷等国。例如在19世纪70~90年代，英国约一半的小麦进口源自美国；但到20世纪初，源自美国的小麦进口量迅速下降，印度、阿根廷、澳大利亚和新西兰成为重要的小麦来源国。第一代全球食物体系使得全球粮食贸易得以迅速运转起来，殖民地国家沦为英国的“粮仓”，英国则依托殖民地粮食进口完成早期工业积累。第一次世界大战爆发后，以英国为中心的殖民食物体系开始走向崩溃。

　　第二次世界大战结束后，美国依托卓越的粮食生产能力和外交政策权力主导了第二代全球食物体系的发展走向，并推动发展中国家开放粮食市场。粮食援助是美国塑造这一食物体系的重要工具。作为世界上最卓越的农业强国，农产品过剩一直是困扰美国政府的关键问题之一。第二次世界大战结束后，美国政府迫切需要将过剩农产品“倾销”至世界各地，粮食援助体系和农业补贴政策应运而生。1954年，美国国会通过了《1954年农产品贸易发展与援助法》(The Agricultural Trade Development and Assistance Act of 1954，即第480号公法)，将粮食援助纳入美国外交政策体系。绝大部分发展中国家对于美国的粮食援助和贸易持欢迎态度，因为它们可以借此获得优惠的粮食来源。1950~1980年期间，全球谷物贸易从3000万吨增长至2亿多吨，其中发展中国家谷物进口量从500万吨增长至1亿多吨；到1978年，美国小麦出口的80%左右输送至发展中国家。‍‍‍

　　美国的粮食援助政策和贸易政策对发展中国家农业结构变革产生了深刻影响。除与苏联争夺势力范围、解决国内粮食过剩问题外，拓展美国在全球的潜在农产品市场是第480号公法的另一重要目的。20世纪60年代中后期开始，美国粮食贸易政策已经超越援助政策。到20世纪70年代初期，美国粮食援助减少至第480号公法以来最低水平，但发展中国家粮食进口量却仍在快速增长：在整个70年代，所有发展中国家人均粮食进口量的增长速度均超过了人口增长速度，1979~1983年期间发展中国家年均谷物净进口量已经高达约5000万吨。这说明美国已经成功地以粮食贸易政策取代了援助政策，在全球食物体系中塑造起主导性地位。

　　随着源源不断的进口粮食涌入，发展中国家的粮食市场大门被彻底打开，并逐步建立起了对美国市场的依赖。在粮食供需能够通过援助和进口得以实现的情况下，发展中国家开始扩大棉花、可可、咖啡等经济作物种植和出口，以获取工业化所需财政资金。但是，由于生产效率低下、工业结构脆弱，以“进口替代”为标志的第一代内向型工业化努力以失败告终。但是，初代工业化以牺牲粮食产业为代价，已经在以小农农业为中心的亚非发展中国家农业结构中展开了一场“静悄悄的革命”，即农业商业化、资本化的意识开始萌芽。

　　第三代全球食物体系在新自由主义理念指导之下运转，将建立“开放食物市场”视为发展中国家实现粮食安全的捷径。新自由主义者认为，每个国家应按照比较优势来生产商品。发展中国家在粮食生产上较新大陆国家没有优势，因此应该放弃粮食生产而转向经济作物生产，从而实现经济效益最大化。在粮食不能自给自足时，发展中国家完全可以从国际市场实现调剂。1997年时任嘉吉公司(Cargill)副总裁罗宾·约翰逊(Robbin S. Johnson)就声称：粮食援助和储存政策作为一项临时措施成本高昂，并不能在根本上帮助发展中国家解决粮食安全问题，但通过建立开放市场、促进农业自由贸易将为加强全球粮食安全做出强有力的贡献。

　　在新自由主义引导下，发展中国家开始主动融入全球粮食市场。1990~2000年期间，发展中国家粮食进口平均每年增长5.6%，低收入缺粮国每年增长6.9%，最不发达国家和粮食净进口发展中国家(NFIDCs)GDP的5%~6%用于粮食进口，在1996~1998年大宗商品价格高位运行期间，塞拉利昂食品进口费用占GDP的比重超过了20%，索马里超过了10%。在过去三十年里，这一增长趋势始终保持稳定：1995~2020年NFIDCs的人均粮食进口量增加了300%，低收入缺粮国家增加了500%以上。‍‍‍‍

　　在本质上，由发达国家所主导的粮食新自由主义是一场“富国的伪善”。发达国家以粮食援助和粮食自由贸易作为外衣，实则是希望借此机会获得更大市场份额，并“踢开”发展中国家通向农业强大和粮食自主的“梯子”。发达国家在鼓吹新自由主义强大经济效益的过程中将全球粮食市场进一步体系化和制度化，并逐步获取了发展中国家粮食市场，但它们对于自身如何通过贸易保护实现农业强国的历史经验却绝口不提。

　　国际格局演变和全球化进程塑造了全球食物体系的三大发展阶段，发达国家与发展中国家在这一进程中展现出截然不同的利益格局。发达国家通过主导全球食物体系获得廉价食物来源和海外广阔的农产品市场，但绝大部分发展中国家在逐步融入全球食品市场的过程中丧失了粮食主动权，增长了对发达国家食物体系和粮食市场的依存度。

　　二

　　融入的代价：

　　发展中国家粮食风险加剧

　　主动融入全球粮食体系对于巴西、阿根廷等农业强国而言是巨大机遇，它们通过全球粮食市场获益。但对于处于体系边缘的绝大部分发展中国家来说，主动融入全球粮食体系意味着将自身粮食安全暴露在更大不确定风险之中。在全球化加速演进的背景下，粮食资源的战略属性日益突出，粮食市场的资本属性日益增强，这成为诱发发展中国家粮食风险的两大关键因素。

　　粮食资源具有极强的战略属性，这决定了粮食市场不可能完全按照新自由主义所构想的“自由开放的全球粮食体系”方向发展。现实生活不存在完美的市场经济，贸易自由与贸易保护一体两面，这在粮食贸易中更为突出——由于粮食的战略属性，任何国家都不可能确保在任何时候都能够买得到粮食。以粮食作为武器推进国家间竞合关系的案例在历史上并不罕见。1965~1968年，美国试图利用大规模粮食援助来重构南亚次大陆秩序，获取印度对越南战争的支持。1960~1980年期间，粮食贸易一直是美苏竞争中讨价还价的重要工具。1975年和1980年，美国先后两次对苏联实施了粮食禁运，恶化了苏联的粮食进口环境。美国中央情报局在1974年发布的《世界人口、粮食生产和气候趋势的潜在影响》报告中也清楚地勾画出了粮食与国力之间的联系，认为世界对美国的依赖日益增加，粮食盈余“预示着美国实力和影响力的增强，特别是相对于贫穷的缺粮国家”。

　　当前地缘政治争端频发进一步强化了粮食资源的战略属性，粮食贸易保护主义更加突出，发展中国家粮食危机进一步恶化。以俄乌冲突爆发以来的全球小麦和大米贸易为例。冲突爆发后，俄罗斯和乌克兰作为全球第一大、第五大小麦出口国出口量骤减，国际社会将小麦进口来源寄望于全球第二大生产国印度。但在2022年5月13日，印度却突然宣布禁止小麦出口，理由是为了确保本国粮食供应，防患全球粮食危机带来的风险。尽管印度不是主要小麦出口国，但该项措施仍加剧了国际市场的恐惧。禁令实施后，全球小麦价格大幅上涨，芝加哥基准小麦指数上涨了5.9%，创2022年3月以来新高。特别是，印度是斯里兰卡、尼泊尔、阿联酋、土耳其、埃及等亚非国家的重要小麦进口来源国，禁令出台后恶化了这些国家的粮食可获得性。例如，尼泊尔90%以上的小麦进口依赖印度，小麦禁令后的八个月导致尼泊尔85%的面粉厂不得不暂时性关闭。2022年9月，印度宣布禁止碎米出口，并针对不同品种大米征收关税。2023年7月，印度进一步加强大米出口管制，宣布将禁止除蒸谷米和印度香米外的所有大米出口。自印度宣布大米出口禁令以来，包括阿联酋、俄罗斯、缅甸等多个国家也先后采取了大米出口管制措施。受一连串贸易保护主义行为影响，全球大米价格在2023年7月达到2012年以来的历史峰值。根据世界银行的统计，截至2023年12月11日，全球19个国家实施了27项食品出口禁令，9个国家实施了17项出口限制措施，加剧了全球粮食危机。

　　由地缘政治冲突引发的粮食“保卫战”对高度依赖国际粮食市场的发展中国家产生了深刻影响。最直接的就是，这些国家不得不花费更高昂的成本来购买粮食。例如在2022年，埃及、秘鲁、巴基斯坦和埃塞俄比亚小麦进口成本较2020年分别上涨了20%、13%、9%和9%，其中埃及不得不额外支出高达30亿美元来购买2020年同等数量小麦（1320万吨）。截至2023年12月，76%中低收入国家、62%低收入国家的食品通胀率仍高于5%，其中埃及、利比亚、阿根廷、越南和圭亚那实际食品通胀率超过了10%。高昂的进口成本侵蚀了这些国家的财政空间，加剧了中低收入群体的生存压力。雪上加霜的是，地缘政治冲突导致普遍范围内的财政困境和粮食援助成本高涨，2023年世界粮食计划署近一半成员国将粮食援助的规模和成本削减近50%，进一步侵蚀了发展中国家粮食获取能力。

　　另外，当前粮食的交换价值已经超越了使用价值，粮食贸易集团垄断了全球粮食产业链和供应链的各大环节，导致发展中国家在全球粮食体系中的地位更加边缘。自20世纪70年代以来，以艾地盟(ADM)、邦吉(Bunge)、嘉吉(Cargill)和路易·达孚(Louis Dreyfus Company)（简称“ABCD”）为代表的跨国粮商在全球粮食贸易中逐步确立了垄断地位。进入21世纪以来，以“ABCD”为代表的跨国粮商进一步深刻融入粮食生产、采购、储存、加工、贸易等各大环节，成为“全球范围内的粮食产业链管理者”。新冠疫情大流行和俄乌冲突爆发以来，跨国粮商通过操控全球粮食产业链获取了创纪录的巨额利润。比如，2022年嘉吉公司营收高达1650亿美元，较2021年增长23%，创历史新高。2020~2022年，ADM公司毛利润从45亿美元增长至76亿美元；2021~2022年，邦吉净利润从2.3亿美元增长至3.4亿美元。

　　与跨国粮商在全球性危机中获取巨额利润相对应的是，发展中国家的中低收入群体不得不花费更高额的成本来购买粮食。根据粮农组织统计，2022年全球食品进口费用将高达1.94万亿美元，比2021年高出10%；这一费用在2023年将进一步增长至2万亿美元。发展中国家，尤其是中低收入国家受FIB增长影响更强烈。根据粮农组织在《2022年粮食展望》(Food Outlook 2022)中的预测，2023年粮食净进口发展中国家将额外增加217亿美元进口成本，其中低收入国家进口总额保持不变，但进口数量却将会萎缩10%。例如，预计2023年撒哈拉以南非洲地区食品进口费用比上年增长近49亿美元，但食品成交量却同比下降7亿美元。但根据粮农组织2023年11月份最新发布的《2023年粮食展望》(Food Outlook 2023)，2023年全球食品进口费用再创新高，但这一增长主要由发达国家推动，中低收入国家和低收入国家的食品进口总额预计将同比分别收缩3.2%和11%。国内经济萎缩、有限的财政资源、不断上升的债务水平、高昂的运费、保险费以及外汇储备下降是导致中低收入国家食品进口支出减少的重要原因。也就是说，在国际食品价格和运输价格高位运行的情况下，中低收入国家不得不缩减食品进口支出，这意味着更多中低收入群体将面临饥饿风险。

　　粮食日益增强的战略属性和资本属性导致中低收入国家面临了更为深刻的粮食危机，加剧了这些国家的苦难和贫困。低收入经济群体的食品消费约占家庭总支出的45%，全球性粮价上涨导致粮食可获得性下降，更多群体面临饥饿和贫困风险。根据粮农组织的统计，2019~2022年期间，全球受饥饿影响的人口比例从7.9%增至9.2%，饥饿人数增长了1.22亿，重新回到2005年饥饿水平。2015~2018年，全球贫困继续历史性下降，极端贫困率(Extreme Poverty)从10.1%下降到8.6%，这意味着在此期间每天生活费低于1.90美元的人数从7.4亿减少到6.56亿。新冠疫情大流行和俄乌冲突严重削弱了这一进展。2019~2020年全球贫困率从8.3%增至9.2%，首次逆转了自20世纪90年代以来的下降趋势。俄乌冲突持续升级进一步削弱了全球减贫进展。2022年，仅乌克兰贫困人口比例就从5.5%上升至24.1%。‍

　　三

　　结 语‍

　　发达国家和发展中国家在全球粮食体系发展进程中遭遇了截然不同的利益格局。发达国家通过殖民体系、援助政策和自由贸易规范主导了全球粮食体系的发展走向，并从中获取了绝对权力和巨额利益。在积极融入全球粮食体系进程中，以小农农业为基础的发展中国家遭遇了残酷竞争和挑战。受经济收益、新自由主义价值观驱动影响，发展中国家将粮食供给诉诸国际粮食市场。但是，积极融入全球粮食市场并没能够增进发展中国家的粮食安全。相反，在全球化加速演进的背景下，全球粮食市场的权力和资金进一步垄断化，发达国家和跨国公司在其中享有主导权和收益，风险和成本却落在发展中国家的中低收入群体身上。

　　增强发展中国家粮食安全任重道远。一方面，发展中国家应自主将粮食安全纳入国家战略体系，积极推进粮食体系转型。另一方面，发展中国家在财政资源、农业技术以及基础设施上受限，离不开国际社会的支持与推动。然而，与新大陆国家的规模农业相比，亚非发展中国家在粮食生产上缺乏竞争优势，因此常常出现重视经济作物、忽视粮食生产的发展趋势。另外，发展中国家的快速城镇化还往往会侵蚀农业劳动力和耕作用地，恶化农业发展环境。因此，发展中国家的粮食安全问题具有历史性、长期性和复杂性，有效推进其粮食治理仍面临一场“艰难的突围”。

　　图文来源：转载自公众号“文化纵横”，2024-07-11；原文载于《文化纵横》2024年第3期

　　原标题：《粮食不安全：发展中国家是如何丧失粮食主动权的》