瞭望智库八点解读四中全会(附图解) - 时事财经

　　智库导读

　　“深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神”第一次出现，“党的领导”出现的次数空前之多，如火如荼的“反腐”却只出现了一次，巡回法庭是干什么的……十八届四中全会有太多超前亮点，瞭望智库在此一一为您解释清楚。

　　中共十八届中央委员四中全会于2014年10月20日至23日在北京举行，出席此次全会的有中央委员199人，候补中央委员164人。全会听取和讨论了习近平受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

　　十八届四中全会按照党章规定，决定递补中央委员会候补委员马建堂(国家统计局局长)、王作安(国家宗教事务局局长)、毛万春(陕西省委组织部部长)为中央委员会委员。

　　全会确认中央政治局之前作出的给予李东生、蒋洁敏、杨金山、王永春、李春城、万庆良开除党籍的处分。其中，李东生、蒋洁敏、杨金山原为中央委员，其余3人原为候补中央委员。

　　会议现场。(图：新华视点)

　　解读一：指导思想由“三”变“四”和党的领导

　　全会明确了全面推进依法治国的重大任务：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施;深入推进依法行政，加快建设法治政府;保证公正司法，提高司法公信力;增强全民法治观念，推进法治社会建设;加强法治工作队伍建设;加强和改进党对全面推进依法治国的领导。

　　解读：四中全会公报最大的变化，是在指导思想的表述上。对于中国政治而言，指导思想的变化往往透露出重大信号。比如何时不再在会议文件中提“毛泽东思想”，何时写入“三个代表”，都代表了一个时代的节点，标志着最高领导人建构意识形态的战略意图。

　　此次公报与去年三中全会公报相较，指导思想的表述上，在“以邓小平理论、‘三个代表’重要思想和科学发展观为指导”之后，加上了“深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神”，指导思想由“三”变“四”。这是中共最高规格会议文件中首度将“习的讲话精神”与已经载入党章作为中共指导思想的邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观相并列。

　　这一变化表明，现任最高领导人的思想体系已经纳入到最高意识形态理论体系之中。更引人注意的是，至今高层没有表现出任何对“讲话精神”进行类似“三个代表”或“科学发展观”那样的命名的迹象，未来会否能出现将现任领导人的姓名嵌入执政指导思想的情况(比如毛泽东思想)，有待观察。

　　十八届四中全会公报中，一共出现了13次“党的领导”，而在十一届三中全会以来历次中央全会公报中从未出现过10次以上，去年的三中全会公报中只出现了5次。公报并且首度写入“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”。这表明中国的法治建设旨在强化执政党的权威，而非推行西方式的政治体制。

　　同时更明确地点出“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”，但却有更大量篇幅在事实上指向了对执政党的自我约束。

　　这种约束的方向有二：党纪和国法。公报上的这句话，“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党，”很显然，言有尽而意无穷。如果仔细阅读公报，可以发现，有多处文字均是在呼应这两句话。

　　按照新加坡国立大学郑永年教授的说法，改革开放以来，人们一直在争论“党大还是法大”的问题。我们通常说“党纪国法”，也并不意味着党员干部只接受党纪的处置，而不用受国法惩治。

　　实际上，此前几个月中纪委官网一直在论述一件事，那就是党纪只会比国法更严。“通奸”一词的使用，就是引据“党纪”，而非“国法”，因为前者规定更为严格。

　　解读二：领导人对反腐的重视

　　出乎公众意料的是，四中全会公报全文只在总结一年来工作时提及一次“反对腐败”，而在关于法治建设的具体论述中无一处“反腐败”字样，而此前外界预期将对周永康、徐才厚两个“大老虎”进行处理，也未见相关内容。

　　以此二人为代表的反腐败话题，此次全会亦着墨不多。不过现在下结论仍为时尚早，一方面，全会的《决定》还未公布;另一方面，在全会结束前、任何会议内容都没透露之时，却就已放出了25日将召开中央纪委全会的消息。今后几天，仍需密切观察。

　　这也或许表明高层对“反腐败”重视程度之深，很可能说明高层将“反腐败”作为和“依法治国”相并列的顶级命题，将在未来专门开会研究。目前来看，明年的五中全会可能会作出对周、徐等人的最终处理决定，届时是否会打破惯例在讨论五年规划之外专门涉及反腐败问题，引人关注。

　　此次全会确认中央政治局对原成都军区副司令员、中央委员杨金山“开除党籍”的处分，这是对杨金山案件的首次公开。

　　作为205名中央委员中的一员，作为十八大后落马的现役最高军衔者(中将)，杨金山之事，堪称四中全会人事变动中最出人意料的一笔。

　　在薄一波一手创办的14军中浸淫多年、历任西藏军区司令和成都军区副司令的杨，能查到的公开资料并不算多。今年7月即最后一次现身公众视野的他，消失没几天后便有港媒曝出“被抓”、“贪腐”，但当时并未引起公众注意。

　　一般情况下，官员落马的消息不会通过中央全会首次宣布，中央全会只是对已有案件履行程序性手续。这次杨金山案的消息披露大异常规，通过中央全会曝出，显示出军队治理的复杂性。此前，对中央军委原副主席徐才厚的处理也打破惯例，高层在对其立案调查时并未对外公开，公布时就已进入“开除党籍”的处理阶段。

　　但其实还有一个细节。公报的开始说：“出席这次全会的有，中央委员199人，候补中央委员164人”。我们知道，十八大共选出中央委员205人，候补委员171人——除去已经落马的蒋、李、杨3名中委，以及李春城、万庆良、王永春、陈川平、潘逸阳5名候委，这意味着，还有3名中委和2名候委并未出席，原因目前仍未可知。

　　当然，去年的三中全会就曾出现过会议公报表述比较审慎，但会议最终公布的“决定”的改革力度超过外界想象的情况。因而对于四中全会相关改革的力度强弱，可能还需未来几天的观察。

　　解读三：依宪治国

　　全会提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。

　　解读：四中全会回应外界争议，“将依宪治国”和“依宪执政”写入了公报。

　　2012年12月4日，习近平在纪念现行宪法颁布三十周年大会上首度提出“依宪治国”，这被视为新一届领导人公开言论中与“宪政”一词的内涵最为接近的概念。此后一段时期“依宪治国”一词在公开媒体报道中忽隐忽现，引发外界猜测。而在四中全会会议中载明“依宪治国”、“依宪执政”，表明执政党愿意更大程度上使宪法发挥作用的改革姿态。

　　但从公报的内容来看，一些关于宪法实施的重大问题，并未直接回应。公报仅笼统提出要完善全国人大及其常委会宪法监督制度，一些法学界人士呼吁的成立“宪法委员会”等专门宪法监督机构，甚至逐步引入“违宪审查”等深层次改革，可能尚无时间表。

　　解读四：最高人民法院设立巡回法庭

　　全会提出，优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

　　解读：司法部司法研究所前所长王公义：设立巡回法庭是从十六大以来就开始谈的问题，现在终于出台了。按照以前的规划，最初设想设立七个巡回法庭，包括华北、华南、华东、华中、西南、西北、中南七个片区，此后设想将华中与中南片区合并，提出设立六个巡回法庭。

　　巡回法庭作为最高法的派出机构，审判级别是高于片区省高院的，其人员构成由最高法来派出，这可能就涉及到最高法增加编制，是改革需要付出的一个代价。巡回法庭的主要工作是处理各个片区上诉案件、再审案件、疑难案件以及重大政策解释等，至于死刑复核的问题，要看最高法是否授权。

　　建立跨行政区划的法院和检察院，试图从解决司法机关受地方党委政府过度干预的问题。同时，高层还借鉴美国等国家的经验，提出最高法院设立巡回法庭，最高法巡回法庭或成为一些跨行政区大案要案特殊案件的审判平台。

　　一方面打破司法机构的“地方性依附”，另一方面则对目前没有诉讼主体的环境污染、生态破坏等公众事务加上可行的砝码，同时巡回法庭可将最高法从众多工作中解脱出来，提高工作效率，以后有上诉案件等，就不需要再到最高法，也给片区民众提供了便利，所以这很有可能成为下一步司法改革的着力点。

　　解读五：律师法学家可晋身法官检察官

　　全会提出，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，完善职业保障体系。

　　解读：强化“法律人共同体”，提出要从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官和检察官。该项措施有助于提升中国的“司法职业化”水平。1998年到2008年期间，时任最高法院院长肖扬力推司法职业化，但在2008年以后这一趋势出现明显反复。从这次公报的表述来看，从技术层面推动司法职业化的改革已经重启，且有望加速。

　　解读六：领导干部干预司法将被追究

　　全会提出，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。

　　解读：对领导干部干预司法活动、插手具体案件，要建立记录、通报和责任追究制度。习近平亦早就说过：“一些党政领导干部出于个人利益，打招呼、批条子、递材料，或者以其他明示、暗示方式插手干预个案，甚至让执法司法机关做违反法定职责的事。在中国共产党领导的社会主义国家里，这是绝对不允许的!”这是今年1月的中央政法工作会。口气口吻，神态神色，可想而知。

　　高层试图以此解决敏感的官员插手司法案件问题。但司法机构的独立性，牵涉到党权与司法权、政法委与法院检察院等领导与被领导的复杂问题，这一制度究竟如何起作用，有待观察。

　　解读七：把法治建设纳入政绩考核，重大决策要做合法性审查

　　全会提出，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

　　全会提出，提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。

　　解读：中国政法大学法治政府研究院副教授王青斌表示，这部分内容主要强调的是行政决策的合法化、民主化和科学化三方面问题。据他所知，此前，国家有关部门就已经在起草相关法律法规。以前曾有一些较大的行政决策因存在失误或本身错误，造成较大的负面影响，甚至引起群体性事件，这也就是加强审查机制、公众参与等机制的原因。

　　国家行政学院教授竹立家：这种机制将对公权力的约束从执行和运行的层面深入到决策层面，让行政机关的决策更加谨慎精准。这对反腐工作亦大有裨益：将反腐进行得更加彻底，这也是目前反腐进程的中的一大突破。

　　中国政法大学副校长马怀德说：一方面要加强监督，对不能依法办事和违法执法、违法行政、滥用公权的行为加以有效的监督;另一方面，要形成法治建设的评价、考核体系，形成有效的法治实施的激励体系和问责机制，保障法律的有效实施。

　　这说明依法治国确立的是对全体社会的要求。不管是公权力主体，还是普通公民个人，都要严格的按照法律的规定、法律的规则办事，遵守法律规则。

　　解读八：拓宽公民有序参与立法途径

　　全会提出，建设中国特色社会主义法制体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。

　　中国社会科学院法学研究所刑法研究室主任刘仁文认为，立法是重要的公共决策，要遵循公共决策的科学方法，如开门立法(面向全社会征集意见并有鼓励、吸纳和答复机制)、兼听才明(反复倾听多方面的意见，特别是要善于听取不同意见，确保被征求意见的人士的信息对称)，要尽可能地把立法权从行政部门收归到全国人大及其常委会，委托立法起草要尽量委托中立的专家，而且对接受这种任务的专家也要有约束和监督;立法机关听取专家意见时，应给与专家足够的准备时间。总之要克服立法的神秘化。