2024年政府工作报告释放哪些新信号？

　　2024年中国要实现经济增长目标，除了依靠系列具体的稳增长政策，更重要的是强信心、稳预期，尤其是提振民营企业的信心

　　文｜《财经》记者 孙颖妮 邹碧颖

　　国际环境复杂多变，中国经济增长放缓、正面临着经济结构调整的压力。经历跌宕起伏的2023后，2024年如何提振经济？历年两会，中国总理在全国人大首日作政府工作报告（下称《报告》）是最重要的看点。3月5日上午9时，十四届全国人大二次会议在北京人民大会堂开幕，李强总理作政府工作报告。

　　《报告》提出了2024年经济增长目标和若干关键指标：国内生产总值（GDP）增长5%左右；城镇新增就业1200万人以上，城镇调查失业率5.5％左右；居民消费价格涨幅3%左右；居民收入增长和经济增长同步；赤字率拟按3％安排,赤字规模4.06万亿元，比上年年初预算增加1800亿元……

　　“实现今年预期目标并非易事。”李强总理表示，提出上述预期目标,综合考虑了国内外形势和各方面因素, 兼顾了需要和可能。经济增长预期目标为５％左右,考虑了促进就业增收、防范化解风险等需要，并与 “十四五”规划和基本实现现代化的目标相衔接，也考虑了经济增长潜力和支撑条件,体现了积极进取、奋发有为的要求。实现今年预期目标并非易事, 需要政策聚焦发力、工作加倍努力、各方面齐心协力。

　　中国国际经济交流中心首席研究员张燕生告诉《财经》，今年5%左右的经济增速是在去年5.2%的经济增长基础上的，基数较高导致实现难度也较大。不过，张燕生预计，今明两年中国经济运行有希望回到合理区间，即达到5%以上的增速。

　　粤开证券首席经济学家罗志恒告诉《财经》记者，从必要性看，没有一定的经济增速，会出现实体经济低迷、资本市场不振、社会情绪焦虑的负向循环，经济金融社会难以稳定，信心难以提振。2024年将经济增速目标维持在2023年“5%左右”的水平，释放了稳增长的明确信号，有助于增强市场预期和信心。从可能性看，2024年是疫后的第二年，“疤痕效应”逐渐消退，扩大总需求、放松供给约束、提振市场主体信心、激发地方政府活力，稳住房地产这个牛鼻子，5%左右的经济增速大概率能实现。

　　5%的经济增长目标也符合此前市场的预期。《财经》梳理发现，多数经济学家以及机构预计2024年经济增速会在5%左右。中国银行研究院发布的《中国经济金融展望报告（2024年）》预计，中国经济将向潜在增速水平回归，预计2024年GDP增长5%左右。中国科学院预测科学研究中心发布的《2024中国经济预测与展望》预计，2024年中国GDP增速为5.3%左右。

　　部分国际机构的预测值则低于5%。1月30日，国际货币基金组织（IMF）作出最新预计，消费和投资疲软继续拖累中国经济活动，预计2024年中国经济增速为4.6%，2025年为4.1%。

　　1月，世界银行发布的《全球经济展望》报告指出，预计2024年中国增速将降至4.5%，2025 年进一步降至4.3%。主要原因是内需有所减弱。在情绪低迷和经济不确定性加剧的情况下，预计消费将大幅放缓。投资增长方面，虽然基础设施支出提供了支撑，但受房地产行业持续疲软的影响，预计仍将保持低迷。在预测期内，债务增加、劳动人口老化和萎缩、生产率追赶增长空间缩小等结构性阻力预计将对经济活动造成压力。

　　2024年中国经济面临的最大的风险在于不发展、不改革、不开放。长江商学院教授刘劲向《财经》表示，除了依靠三驾马车的拉动作用，实现2024年经济目标最核心的还在于调动民营经济的积极性。张燕生认为，实现2024年经济增长目标，除了依靠系列具体的稳增长政策，更为重要的是强信心、稳预期，尤其是提振民营企业的信心。

　　激发消费新潜能

　　过去的2023年，需求不足是中国经济发展的突出问题之一。《财经》采访的多位专家表示，2024年经济发展的核心问题依旧是有效需求不足、预期偏弱，经济内生修复动能仍需加强，恢复和扩大需求是2024年经济持续回升向好的关键所在。

　　今年的政府工作报告强调，着力扩大国内需求，并对促进消费稳定增长、积极扩大有效投资作出部署。对于促进消费，《报告》指出，从增加收入、优化供给、减少限制性措施等方面综合施策，激发消费潜能。

　　万博新经济研究院院长滕泰告诉《财经》，今年促消费最核心的举措是提高居民收入。一方面要扩大就业，增加居民工资劳务性收入，另一方面，建议发放现金补贴和消费券，增加居民一次性收入。发放现金补贴或消费券规模至少应在万亿元以上，并逐步扩大，这是见效最快的方式。只有这些切实的举措才能激发居民消费动力。

　　罗志恒认为，需要解决居民消费能力不足和消费意愿不强这两个关键问题。尤其在居民信心有待提高的情况下，对中低收入人群发放现金补贴有利于提高消费能力；通过财政支出结构向医疗、教育和养老等公共消费领域倾斜，有利于解决居民后顾之忧，提高居民消费意愿。中长期来看，要从根本上解决消费不振的问题，则需要在深化收入分配制度改革、加快构建公共服务体系、引导中长期消费升级、完善社会保障体系等方面着力。

　　对于促进消费的领域，政府工作报告指出，培育壮大新型消费，实施数字消费、绿色消费、健康消费促进政策，积极培育智能家居、文娱旅游、体育赛事、国货 “潮品”等新的消费增长点。

　　新的消费增长点在哪里？2023年年底的中央经济工作会议提出，要激发有潜能的消费。培育新的消费增长点正是激发消费潜能的重要落脚点。

　　上海财经大学校长刘元春表示，经过2023年的扩消费，后疫情时代的消费修复取得了基本的成功，尤其是一些必需品的消费，已经恢复到了2019年疫情之前的水平。因此，当前消费修复要让位于消费扩张。而消费扩张不能仅仅依赖于一些传统必需品的拓展，而是要充分激发消费的潜能。

　　消费潜能主要存在于两个方面：一是收入上的消费能力尚未变成支付能力；二是新供给创造出新需求。因此，数字消费、绿色消费、健康消费应该是消费升级、消费扩展的重点方向，还需要积极培育智能家居、文娱旅游、体育赛事、国货“潮品”等新的消费增长点。另外，还要聚焦于大宗消费，即民众在疫情冲击、资产负债表调整过程中一些消失的耐用品和大宗商品，比如新能源汽车、电子产品等。可以通过提升标准、以旧换新等措施来恢复这些消费的增长。

　　中国国际经济交流中心副理事长王一鸣在中国国际经济交流中心2月28日举办的“经济每月谈”上表示，符合居民消费结构转型升级新趋势，满足多层次、多样化需求的消费领域，就是有潜能的消费，主要包括品质消费、服务消费、数字消费、绿色消费四个领域。

　　扩大有效益投资

　　除了消费，发挥投资的支撑作用是扩内需的一项重要内容。政府工作报告指出，积极扩大有效投资。今年中央预算内投资拟安排7000亿元。合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。

　　政府工作报告还强调，统筹用好各类资金, 防止低效无效投资。深化投资审批制度改革。着力稳定和扩大民间投资，落实和完善支持政策，实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民间资本参与重大项目建设。进一步拆除各种藩篱，在更多领域让民间投资进得来、能发展、有作为。

　　国家发展改革委经济体制与管理研究所副研究员石颖表示，扩大有效益的投资，可重点从两方面来理解。一方面，投资本身可以带来效益，同时通过投资产生带动、放大、辐射作用，扩大内需、提高就业、提振信心、带动发展。另一方面，消费和投资之间形成良性循环，以有潜能的消费牵引有效益的投资，以有效益的投资带动有潜能的消费，通过消费需求和投资需求共同发力，保证内需持续稳定增强，拉动经济增长。

　　如何防止低效无效投资？罗志恒表示，“积极扩大有效投资”，要求把更多的资金用于支持国家重大战略、促进产业结构升级、惠民生补短板等领域，而不是盲目上项目、片面追求GDP“量”的增长。

　　滕泰建议，在政府主导的基础设施投资以及与财政资金相关的其他投资项目中，加大对无效投资和低效投资的检查力度，把有限的资金用在刀刃上。“如果把财政用在无效投资、低效投资上，那这些财政资金就都沉淀下来了，对扩大内需是无益的，还会挤占消费。”

　　坚定民企发展信心

　　过去两年，民营经济较为低迷，民间投资有所下降。2023年从中央到地方出台了系列支持民营经济举措，当前民营经济信心仍待提振。政府工作报告指出，全面落实促进民营经济发展壮大的意见及配套举措，进一步解决市场准入、要素获取、公平执法、权益保护等方面存在的突出问题。

　　具体措施来看，要提高民营企业贷款占比、扩大发债融资规模，加强对个体工商户分类帮扶支持。实施降低物流成本行动，健全防范化解拖欠企业账款长效机制，坚决查处乱收费、乱罚款、乱摊派.弘扬优秀企业家精神，积极支持企业家专注创新发展、敢干敢闯敢投、踏踏实实把企业办好。

　　政府工作报告还指出，激发各类经营主体活力。国有企业、民营企业、外资企业都是现代化建设的重要力量。要不断完善落实 “两个毫不动摇”的体制机制,为各类所有制企业创造公平竞争、竞相发展的良好环境。

　　张燕生告诉《财经》，“国有企业、民营企业、外资企业都是现代化建设的重要力量”是政府工作报告中新的提法，这样的表述对提振民营企业信心十分重要。只有把国企、民企、外企都当作自己人，才能公平一视同仁地对待他们。国企、民企和外企要享受同等国民待遇，获得权利公平、机会公平、规则公平。

　　2023年出台了系列政策支持民营经济发展，但民企信心仍待提振。张燕生认为，将这些举措真正地落实才是关键。

　　罗志恒认为，要关注宏观政策改善与企业家经营预期的背离。这种背离反映出当前企业家和企业不仅需要政策的倾斜和帮扶，但更需要宏观需求回升、内外部订单改善，只有总需求回升、订单改善、收入增加，才能与其他政策配合推动企业经营状况改善、进一步增加投资，形成良性循环。

　　从未来政策看，促进民营经济发展壮大绝非权宜之计，而是长久之策。支持民营经济发展，要从政策、制度、法治和理论层面将民营经济发展内嵌于社会主义市场经济之中，才能从根本上破解市场准入、要素获取、公平执法、权益保护等方面存在的“所有制歧视”问题。一是加快民营经济促进法立法工作，以法制手段保障政策稳定。二是营造稳定透明可预期的政策环境。三是完善支持民营企业融资的制度。四是通过扩大总需求解决民营企业信心不足问题。

　　完善吸引外资政策

　　除了民企信心，外资信心也有待提振。商务部数据显示，2023年中国实际使用外资同比下降8%。

　　政府工作报告指出，加大吸引外资力度.继续缩减外资准入负面清单,全面取消制造业领域外资准入限制措施,放宽电信、医疗等服务业市场准入.扩大鼓励外商投资产业目录,鼓励外资企业境内再投资.落实好外资企业国民待遇,保障依法平等参与政府采购、招标投标、标准制定,推动解决数据跨境流动等问题.

　　张燕生表示，提振外资信心，优化营商环境至关重要。当前中国出台系列优化营商环境举措，但最根本的还是要强调扩大开放，强调市场化、法治化和国际化，以及对国企、民企、外企是否公平对待，这是首先必须解决的营商环境问题。

　　民营经济和外资企业在稳就业中发挥着巨大作用。政府工作报告对2024年就业提出的目标是：城镇新增就业１２００万人以上，城镇调查失业率５.５％左。

　　罗志恒分析，这显示就业目标进一步增强，城镇新增就业由“1200万人左右”提高至“1200万人以上”。2024年1月16-24岁（不含在校生）青年失业率为14.6%，处于较高水平；2024届高校毕业生规模预计1179万人，同比增加21万人，再加上农民工、失业人群的就业问题，稳就业工作仍任重道远。

　　张燕生也认为，2024年1170万的高校毕业生再次创新高，全年就业压力较大。除了系列具体举措，提振民企信心、稳定预期十分重要。

　　破解新质生产力

　　今年政府工作报告中，“新质生产力”被放到2024年政府工作任务的首位。张燕生向《财经》指出，今年政府工作报告的最大亮点之一，就是加快发展新质生产力。新质生产力的主要特征是创新和质优，其破题的核心指标是提升劳动生产率和全要素生产率（TFP)。在影响TFP的诸多关键举措中，充分发挥中国大市场的规模优势，带动产业的数字化转型和绿色化转型双转型，这是重点。

　　《报告》提出，大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力。

　　充分发挥创新主导作用，以科技创新推动产业创新，加快推进新型工业化，提高全要素生产率,不断塑造发展新动能新优势，促进社会生产力实现新的跃升。主要举措涉及三大板块，一是推动产业链供应链优化升级。二是积极培育新兴产业和未来产业。三是深入推进数字经济创新发展。

　　西安交通大学经济与金融学院教授温军表示，发展新质生产力，核心在以科技创新推动产业创新。新质生产力重大论述的提出，标志着发展新质生产力已经成为建设现代化产业体系的重要组成部分。无论是发展新质生产力，还是建设现代化经济体系，都要求创新引领、协同发展，统筹实现实体经济、科技创新、现代金融、人力资源高质量发展，不断提高科技创新在实体经济发展中的贡献。北京大学产业技术研究院原院长、松山湖材料实验室常务副主任陈东敏多年从事科学研究与技术转移转化工作。陈东敏向《财经》表示，中国发展新质生产力，一个非常重要的聚焦点即是把新质生产力和传统制造业的升级改造结合起来，形成质的飞跃。陈东敏指出，中国现在有大量科技成果在推进，

　　接下来十年，中国会在关键零部件、制造工艺，制造装备以及工业软件等领域，开发出一系列具有全球竞争性、原创知识产权的产品，并集成到全球供应链体系里。

　　同时，中国也会形成一些全球驰名的品牌产品，例如电动汽车、无人机。未来，中国会形成两种产业格局，一种是整条供应链由中国主导，但我们仍会镶嵌在全球庞大的制造业体系里。如此，形成内循环和外循环结合的稳定性或者韧性。世界知识产权组织发布的2023年全球创新指数显示，中国是排名前30名中唯一的中等收入经济体，排名第12位。但2022年中国在榜单中位列第11位，2023年则是下降一位。陈东敏指出，中美两国从事基础研究、工程研究的高级研究人员总数差不均为200多万人，基础应用研究和工业研究的巨额投入数字也非常接近，中国每年发表的科学文献、PCT国际专利授权比美国还多，但中国整个工业体系的核心技术产品，包括基础材料、装备、仪器、工业软件，仍然很大程度上依赖于进口，因此，必须解决国内原创科技成果的市场转化问题。

　　发展新质生产力要靠人才。

　　《报告》亦提出，深入实施科教兴国战略，强化高质量发展的基础支撑。坚持教育强国、科技强国、人才强国建设一体统筹推进，创新链产业链资金链人才链一体部署实施，深化教育科技人才综合改革，为现代化建设提供强大动力。陈东敏介绍，科学家主导的科学成果转化，往往其队伍的知识结构和能力还是偏基础研究，中国科技转移转化需要强化工程、市场产品、知识产权保护运营、跟资本方合作等能力，搭建复合型的人才队伍，才能高效的把科技成果转化到市场端。目前中国仍然缺乏相应的人才体系培养体系。

　　财政实际支出明显增强

　　对冲经济下滑，2024年的财政政策和货币政策备上了更充裕的“弹药”。

　　《报告》指出，积极的财政政策要适度加力、提质增效。2024年的赤字率拟按3%安排，赤字规模4.06万亿元，比上年年初预算增加1800亿元。拟安排地方政府专项债券3.9万亿元、比上年增加1000亿元。此外，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行１万亿元。

　　罗志恒表示，2024年赤字率保持在3%，但赤字规模有所增加，首次突破4万亿元。单纯看赤字率本身意义不大，因为中国赤字率口径偏小，仅涵盖一般公共预算，不足以判断财政政策力度。真问题是两个：财政支出力度有多大；有哪些政策工具组合。财政赤字率维持不变，但通过专项债、特别国债、其他调入资金等扩大支出具有同扩大赤字率一样的效果。

　　罗志恒举例，1万亿元的超长期建设国债就相当于增加赤字率0.7个百分点；专项债3.9万亿元相当于增加赤字率2.9个百分点。如果将这三者加总计算，2024年实际赤字水平已经达到6.6%的水平，高于2023年的6.1%（赤字与专项债之和除以GDP），力度是不小的，亦符合当前形势需要。此外，尤其要看到结构变化，赤字规模中中央赤字为3.34万亿元，较去年新增的1800亿元赤字全部由中央负担，中央赤字占比为82.3%，属于近年来最高水平，体现中央加杠杆；考虑到1万亿超长期特别国债，中央加杠杆程度更高，优化了债务结构。

　　值得注意的是，超长期特别国债的发行尤为罕见。严格意义上的特别国债，改革开放后中国仅发行过三次：1998年亚洲金融危机、2007年全球金融危机以及2020年抗疫特别国债。而按《报告》的表述，这批新增超长期建设特别国债，将专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。罗志恒分析，该举措有利于扩大总需求，优化供给结构，提高经济运行效率，提高中国经济潜在增长率。中央发债相对地方而言成本更低、周期更长，超长期特别国债形成了优质资产，更重要的是避免了地方加杠杆导致的风险，为地方财政腾出了空间。

　　罗志恒指出，2024年的赤字、专项债与超长期特别国债合计8.96万亿元，超过了2023年赤字、专项债与特别国债之和的8.68万亿元。考虑到2023年四季度发行的1万亿用于减灾防灾建设的特别国债，将主要在今年使用，今年的财政实际支出力度将明显增强。《报告》亦指出，现在很多方面都需要增加财政投入，要大力优化支出结构，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障，严控一般性支出……落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展。严肃财经纪律，加强财会监督，严禁搞面子工程、形象工程，坚决制止铺张浪费。各级政府要习惯过紧日子，真正精打细算，切实把财政资金用在刀刃上、用出实效来。

　　货币政策能否更宽松

　　货币政策方面，《报告》指出，稳健的货币政策要灵活适度、精准有效。保持流动性合理充裕，社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配。而根据央行发布的数据，2023年12月末，广义货币供应量（M2）同比增长9.7%，狭义货币供应量（M1）同比增长1.3%。

　　刘劲向《财经》表示，中国货币政策的逻辑和国外不一样。美国货币政策的调整，主要依据失业率、通胀率，以此判断经济到底是过热还是过冷。美国的目标通胀率一般为2%，如果通胀很低、就业低迷，就会印钱。政策调整不在于控制钱的总量，而看重经济发展的结果。“通胀起来以后，它就会很小心了。”

　　刘劲指出，中国的金融体系由政府控制，更在乎关键指标在总量上的调整，比如M2增速，信贷增量。两种政策取向各有利弊，但以货币投放等指标为导向，政策可能不容易摸清宏观经济到底需要多少钱。政府印了钱，但是钱可能留在银行体系里，不流转，无法起到刺激实体经济的作用。实际上，价格、就业以及资本市场的数据变动更具启示意义。2023年，中国消费者物价指数CPI仅增长0.2%，全年GDP平减指数为-0.5%。与此同时，去年，上市公司裁员人数增加，因此在这种情况下，今年的货币政策应当加大力度。

　　滕泰指出，社会融资总额、M2跟人们真正的消费，企业真正的投资，跟资本市场、房地产市场交易相关的是M1。M1主要是现金加居民和企业的活期存款，居民去消费、买面包，动用的是活期存款或者现金，而不是定期存款或者债券。因此M1增速的适度提高，才能代表货币政策是否够宽松。2023年的相当部分时间里面，M1增速低于2%，一定意义上属于货币供给的紧缩。但2024年1月，央行公布的的M1增速已经回到了5.9%，这是一个略微正常的水平。如果要保持消费活跃，投资活跃，股市和房地产交易活跃，M1的增速还要尽快推升至10%以上。

　　刘劲介绍，按照规律，一般而言，通胀和就业存在线性关系，通胀上升，就业转好，但也有个别的情况即“滞涨”，通胀又起来了，经济又不发展。然而，中国去年的CPI增速非常低，采取宽松货币政策，面临的滞胀风险相对较低。适度通胀，可以增加企业收入。作为消费者，我们希望价格越低越好，但价格一低，意味着很多企业会倒闭，接着对就业产生连锁反应。在这种情况下，消费者倾向于减少消费，“再等一年，也许明年更便宜对吧？”

　　滕泰也指出，中国货币政策面临的挑战跟财政政策正好相反，财政政策需要从总量向结构，从支持投资到补贴居民收入扩大消费，而货币政策需要由结构性货币政策向总量货币政策回归。目前中国经济面临通货紧缩，有效需求不足，建议全面降息，增加货币供应，执行更宽松的货币政策。“该降息就降息，该大水漫灌就大水漫灌。”

　　今年政府工作报告将2024年CPI的目标定位3%左右。滕泰指出，现在中国经济面临通缩紧缩的压力，消费者物价指数应该回到0%至3%之间波动比较合理，但预计2024年全年的CPI增速较难达到2%。需要调整过去三四十年以来防通胀的货币政策思维，面对需求不足、供给过剩，应该抗通缩，而不是防通胀。

　　今年政府工作报告亦提出，强化宏观政策逆周期和跨周期调节,继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强政策工具创新和协调配合。此外，《报告》指出，稳是大局和基础，各地区各部门要多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，谨慎出台收缩性抑制性举措，清理和废止有悖于高质量发展的政策规定.进是方向和动力，该立的要积极主动立起来，该破的要在立的基础上坚决破，特别是要在转方式、调结构、提质量、增效益上积极进取。

　　在刘劲看来，要促进货币和价格传导通畅，还必须考虑民营企业的信心和风险偏好问题。货币宽松之后，如果企业家不冒险、不投资，对于经济的刺激作用仍然有限。当前，宏观政策的实施应该和民营企业的信心恢复结合起来，稳定预期，让经济增长取得更好的结果。