最高检、公安部：不能把对个别领导干部的批评、指责乃至过激言论认定为侮辱、诽谤

　　最高人民检察院关于严格依法办理诽谤刑事案件有关问题的通知

　　高检发侦监字〔2010〕18号

　　各省、自治区、直辖市人民检察院，军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院：

　　近年来，一些地方人民检察院办理了一批诽谤刑事案件，总的看办案质量和效果是好的。但也有些案件办案质量不高甚至发生错捕、错诉，造成捕后撤案或者诉后被判无罪，严重侵犯了当事人的合法权益。有的错捕、错诉案件被媒体曝光炒作，造成了不良影响，严重损害了检察机关的公信力，影响了党和政府形象。办理此类案件主要存在以下问题：一是有的没有准确把握诽谤罪与非罪的界限，错误把群众对个别领导干部的批评、指责及一般性侵权行为当作诽谤犯罪处理；二是有的没有区分自诉案件与公诉案件的界限，把属于告诉才处理的自诉案件作为公诉案件办理，予以批捕、起诉；三是在有关部门对案件进行协调时，检察人员既不坚持依法办案也不向上级人民检察院报告，按照错误的协调意见批捕、起诉。

　　为深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，切实维护公民的民主权利和人身权益，确保依法准确办理诽谤刑事案件，现就有关问题通知如下：

　　一、要准确把握诽谤案件罪与非罪的界限

　　随着我国经济社会和民主法制建设的发展，人民群众民主意识、监督意识、维权意识不断增强，特别是网络媒体的日益普及与发展，公众表达意见的渠道更加广泛，人们通过一定形式和渠道对涉及公共利益的事项进行议论更加快捷，其中包括对一些领导干部的公开评论、批评、指责。在这些现象之中，绝大多数属于行使言论自由权利、民主权利、进行舆论监督，个别的可能涉嫌侵犯他人名誉权。这就需要检察机关在办案中认真研究和正确区分正当批评与侵犯名誉权、批评失实与恶意捏造事实进行诽谤之间的法律界限，依法、审慎地作出处理决定。对于公安机关提请批捕、移送审查起诉的诽谤案件，检察机关要全面审查案件事实、证据，严格依照法定条件区分罪与非罪的界限，特别是不能把群众对个别领导干部工作能力、工作作风、工作效果的批评、指责乃至过激言论认定为诽谤犯罪，依法保护公民的言论自由和批评建议权。

　　二、要严格区分诽谤案件自诉与公诉的界限

　　根据刑法第246条第2款的规定，诽谤犯罪案件原则上属于告诉才处理的自诉案件，只有严重危害社会秩序和国家利益的情形，才属于公诉案件。人民检察院对于公安机关提请批捕或者移送审查起诉的诽谤案件，不仅要审查是否涉嫌诽谤犯罪，更要严格审查是否属于可以公诉的情形。经审查认为涉嫌犯罪的诽谤行为没有严重危害社会秩序或者国家利益，依法应当适用自诉程序的，对于提请批准逮捕的案件，应当退回公安机关或者依法作出不批准逮捕的决定，并向公安机关说明理由；对于移送审查起诉的案件，应当退回公安机关，并向公安机关说明理由。

　　三、建立批捕、起诉诽谤犯罪案件报上一级人民检察院审批的制度

　　为严格依法办理诽谤刑事案件，确保办案质量和效果，从本通知下发之日起，今后一段时间内，实行批捕、起诉诽谤犯罪案件报上一级人民检察院审批制度。地方各级人民检察院对公安机关提请批捕的诽谤犯罪案件，经审查认为不构成犯罪，或者不属于公诉案件，或者没有逮捕必要的，应当依法作出不批准逮捕的决定，或者退回公安机关。认为涉嫌诽谤犯罪且属于公诉情形并有逮捕必要，拟作出批准逮捕决定的，应当在审查逮捕期限届满三日前，将《审查逮捕案件意见书》连同相关证据材料报上一级人民检察院审批。上一级人民检察院应当及时审查，并在审查逮捕期限内作出同意或者不同意批准逮捕的批复。办理案件的人民检察院根据上一级人民检察院的批复，依法作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定，或者退回公安机关。

　　对于公安机关移送审查起诉的诽谤犯罪案件，办案的人民检察院经审查认为符合起诉条件，拟决定提起公诉的，应当在审查起诉期限届满十日前，将请示报告及相关证据材料报上一级人民检察院审批，并根据上一级人民检察院的批复，依法作出提起公诉或者不起诉的决定，或者退回公安机关。

　　四、要严格落实协调案件的报告制度

　　有关部门对诽谤案件进行协调时，检察人员要本着对党和人民负责、对案件事实和证据负责、对法律负责的精神，坚持原则，依据事实、证据和法律发表意见。意见不被采纳的，要及时向上一级人民检察院报告。明知案件不符合批捕、起诉条件而不提出意见或者经协调后不及时向上级人民检察院报告，错误批捕、起诉的，要按照“谁决定谁负责，谁办案谁负责”的原则，严肃追究有关人员的执法过错责任。

　　2010年8月23日

　　公通字[2009]16号

　　各省、自治区、直辖市公安厅、局，新疆生产建设兵团公安局：

　　多年来，各级公安机关依照《刑法》、《治安管理处罚法》的有关规定，查处了一批侮辱、诽谤案件，为保护公民的人格尊严和名誉，维护社会治安秩序作出了贡献。但是，少数地方公安机关在办理侮辱、诽谤案件过程中，不能严格、准确依法办案，引起了新闻媒体和社会各界的广泛关注，产生了不良的社会影响，损害了公安机关形象和执法公信力。为严格依法办理侮辱、诽谤案件，规范执法行为，提高办案质量，保护公民合法权益，现就有关问题通知如下：

　　一、切实提高对严格依法办理侮辱、诽谤案件重要意义的认识

　　一些地方公安机关不能正确办理侮辱、诽谤案件，直接原因是对有关法律理解不当、定性不准，深层次的原因是对新形势下人民内部矛盾缺乏清醒的认识。各级公安机关要清醒地认识到，随着国家民主法制建设的不断推进，人民群众的法制意识和政治参与意识不断增强，一些群众从不同角度提出批评、建议，是行使民主权利的表现。部分群众对一些社会消极现象发牢骚、吐怨气，甚至发表一些偏激言论，在所难免。如果将群众的批评、牢骚以及一些偏激言论视作侮辱、诽谤，使用刑罚或治安处罚的方式解决，不仅于法无据，而且可能激化矛盾，甚至被别有用心的人利用，借机攻击我国的社会制度和司法制度，影响党和政府的形象。各级公安机关要从维护社会和谐稳定的大局出发，深刻认识严格准确、依法办理好侮辱、诽谤案件的重要意义，始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，按照“最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素”的要求，切实做到严格、公正、文明执法，努力化解矛盾，避免因执法不当而引发新的不安定因素。

　　二、准确把握侮辱、诽谤公诉案件的管辖范围及基本要件

　　根据《刑法》第二百四十六条的规定，侮辱、诽谤案件一般属于自诉案件，应当由公民个人自行向人民法院提起诉讼，只有在侮辱、诽谤行为“严重危害社会秩序和国家利益”时，公安机关才能按照公诉程序立案侦查。公安机关在依照公诉程序办理侮辱、诽谤刑事案件时，必须准确把握犯罪构成要件。对于不具备“严重危害社会秩序和国家利益”这一基本要件的，公安机关不得作为公诉案件管辖。对于具有下列情形之一的侮辱、诽谤行为，应当认定为“严重危害社会秩序和国家利益”，以侮辱罪、诽谤罪立案侦查，作为公诉案件办理：(一)因侮辱、诽谤行为导致群体性事件，严重影响社会秩序的；(二)因侮辱、诽谤外交使节、来访的外国国家元首、政府首脑等人员，造成恶劣国际影响的；(三)因侮辱、诽谤行为给国家利益造成严重危害的其他情形。公安机关在接到公民对侮辱、诽谤行为的报案、控告或者举报后，首先要认真审查，判明是否属于公安机关管辖。对于符合上述情形，但通过公诉可能对国家利益和国家形象造成更大损害的，可以通过其他方式予以处理。对于经过审查认为不属于上述情形但涉嫌犯罪的侮辱、诽谤案件，公安机关应当问明情况，制作笔录，并将案件材料移交有管辖权的人民法院，同时向当事人说明此类案件依照法律规定属于自诉案件，不属公安机关管辖，告知其到人民法院自行提起诉讼。公安机关在立案前的审查过程中，不得对有关人员和财产采取强制性措施。对于不构成犯罪但违反《治安管理处罚法》的，要通过治安调解，最大限度地化解矛盾和纠纷；对于调解不成的，应依法给予治安管理处罚。公安机关在办理侮辱、诽谤案件时，要深入细致，辨法析理，努力争取让违法犯罪行为人和被侵害人心悦诚服地接受处理结果，化消极因素为积极因素，取得法律效果和社会效果的统一。

　　三、切实加强对办理侮辱、诽谤案件的执法监督

　　对于侮辱、诽谤案件，公安机关经过审查，认为具有严重危害社会秩序和国家利益的情形，需要追究刑事责任的，应当报经上一级公安机关同意后立案侦查；立案后需要采取强制措施的，应当在采取强制措施前报经上一级公安机关同意。对于可能引起较大社会影响的侮辱、诽谤治安案件，在作出行政拘留处罚决定前，应当报经上一级公安机关同意。对于不按照规定报告上级公安机关，或者不服从上级公安机关命令，违反规定对应当自诉的和不构成犯罪的侮辱、诽谤案件立案侦查的，要严肃追究有关责任人员和主管人员的相应责任。

　　四、高度重视办理侮辱、诽谤案件的舆论引导

　　公安机关办理侮辱、诽谤案件，在准确把握法律界限，严格依法办案的同时，要保持高度的政治敏感性。对可能引起社会炒作的，要提前做好应对准备。舆论引导要注意把握好时机，信息发布要做到准确、权威，避免引发不安定因素，影响案件正确处理。

　　各地接到本通知后，要认真贯彻落实，并立即向党委、政府汇报，争取党委、政府的理解和支持。执行中遇到的问题，请及时报部。

　　公安部

　　2009年4月3日