近日，内蒙古开鲁县建华镇双胜村因“新增耕地收取有偿使用费”而备受舆论关注。当地相关部门回应称，耕地收费实际为开鲁县新增耕地高效利用试点方案中针对新增加耕地采取的处置方式之一，即“完善合同、收取有偿使用费”，而不是对二轮延包已确权土地再进行收费。
事件发酵后，土地种植户张文军被质疑“并不是普通农民”。近日红星新闻记者在双胜村内采访了张文军及多位村民。张文军表示，他们本就是乡镇招商引资来的，现在土地养肥了，双胜村想解除合同收回土地属于“过河拆桥”。有村民认为，张文军建的奶牛场面积不小，前期投入肯定大，但他收益也大，应该远高于成本。
▲张文军展示“养地”所用的牛粪
这场“情势变更”与“合同期限”的碰撞中，背后真正的问题开始显现：当初无法耕种的土地被多年耕种养成新增耕地，该不该收费？若收费，那当初招商引入者投入的成本又该如何计算？
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承包户回应身份质疑：
我本就是招商引资才来这里的
在面对身份被质疑的问题时，张文军告诉记者，他和两个弟弟张文柱、张文林，本就是2004年乡镇招商引资来的。签署承包合同时，土地虽然还是荒沼草甸子，但多年平整土地的投入极大。“那是啥也不长的草甸子，地是坑坑洼洼的，根本下不去推土车，是我们一步一个脚印把它垫出来的。”张文军说。
张文军称，他们刚来到承包的这片土地时，没电就他自己拉电，没水就自个打井。养牛产的粪全部拉到地里施肥，到后来上喷灌浇水，一切都是亲力亲为。“他们让我们种啥我种啥，之前地里还栽过紫花苜蓿，还奖励了我们；边边溜溜的地还种过青贮玉米，还给过我们青贮补贴费。”张文军告诉记者，自己种的庄稼都是经过村里允许。虽然承包合同中约定了土地的用途，但没规定不允许种玉米，且多年来种其他作物没有遭遇过阻拦。
对于网友质疑张文军转卖土地赚取差价，他对此不平：“我是转租土地每亩700块，那我之前每亩地投了多少钱怎么不算算呢？这二十多年我每亩地核算下来成本得有1万多块，这钱我找谁要去?”张文军认为这是合理合法的，当初签的有土地承包合同，“（合同）还有10年才到期，就是我每亩地租7000块别人也管不着。”4月22日，中国三农发布的新闻中，展示了该承包合同的部分内容，承包土地年限“自2004年3月20日至2034年3月20日”。
张文军透露，目前有3000亩地被承包出去，主要是因为自家已经“种不起”：“原来投到这块地的成本得还债了，种子、化肥、喷灌带等每年都是一大笔费用，就把地包出去了。”张文军说，他和弟弟张文柱、张文林建奶牛场和平整土地花费巨大，“不断地还银行贷款又借银行贷款”。
张文军认为，这片土地如果不是他20年不断地施肥，曾经几乎盐碱的土壤不会焕发出现在的生机。去年种玉米时都没收费今年却要收，张文军认为这不合理，还面临被单方面解除合同的境地。他认为双胜村的做法“就是过河拆桥”。
▲双胜村村头
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村民自留地未被收取费用
小承包户已交“有偿使用费”
村子里的小承包户为了早播种苗，已把“有偿使用费”交了，但他们认为，这笔钱应当在合同到期后再收。
4月27日下午，在双胜村的田间，村民梁某告诉记者他家里也承包了近50亩地，因为今年的“新增耕地有偿使用费”政策，自己已向村上交了5000多元。
“最开始我承包的就是荒沼地，‘国土三调’之后就变成耕地了，我们要种的话就得继续交钱。”梁某向记者透露，被划为耕地的村民需缴纳每亩200元，最开始村委会说收费的时候村民普遍反映“比较贵”，后来村里就说先每亩地收100元，剩下的100元给村上打欠条，这才陆陆续续有村民缴费。
梁某自己虽然不乐意，但他还是把钱交了。因为他也十分清楚，承包的这块地如果转租，每亩地每年可以租700元左右。
双胜村幅员辽阔且地多人少，家家户户在按人口分得了基本自留地后，如想要扩大种植，就需要额外承包土地，这也是村集体的一笔收入来源。一些村民的自留地自己没精力耕种，也可以转包给其他人种植。
而当说到张文军还没缴费时，梁某认为这笔钱对方“确实该交”。梁某曾作为村民代表，参与了当年涉事奶场承包土地时的村民意见征询会。“（张文军）建的奶牛场面积不小，前期投入肯定大，再加上拉粪、填土一定花不少。但他那个收益也大，每年土地往外转租的费用都好几百万呢，而且他每亩地的成本绝对没有1万块。”梁某表示，张文军这笔费用即使收上来，也应该分给村民，毕竟当初承包价格实在太便宜，才4元一亩。
在靠近张文军的奶牛场附近，张老汉已在此生活快70年。他告诉红星新闻：“我们去年地里就种的玉米没交钱，今年交钱了才让种。”而且他们家早年承包的“三三制”土地，“过去还能种点绿豆、小杂粮之类的，今年几乎全给我们划成草地不让种了。”
据了解，在早年间开鲁县为了治理“三荒”(荒沙、荒滩、荒水)，曾推出签订“三三制”土地承包合同，即将部分土地承包给村民，这些土地三分之一划为草地、三分之一为林地、三分之一为耕地。
张老汉家当年承包的120多亩地，目前24.04亩划为林地，99.93亩划为草地。只剩下0.95亩水浇地可耕种，他索性直接不种了。家里原本还承包有50多亩草地，在今年“土地性质告知”时，46.18亩被划为水浇地。这块地上原本就种着玉米，去年同样没有被收钱。记者在双胜村走访时发现，交钱的村民都是因承包的土地在“国土三调”时，部分林地、草地被划为耕地，导致出现“新增耕地”才收取有偿使用费。
在记者采访到的仅种植自留地，以及承包的原本就是耕地的村民中，均表示没有被收取“新增耕地有偿使用费”。
▲双胜村村民在田间耕作
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律师分析：
张家兄弟的承包合同何去何从?
开鲁县官方通报中称，这笔增收费用是依程序制定的《开鲁县促进农村牧区新增耕地高效利用指导方案》，主要依据的文件是《国务院关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见》第22条：健全土地、草牧场经营权流转服务体系，在推进新增耕地确权登记颁证的基础上，探索开展高效利用试点。
开鲁县官方通报称，这片土地当初承包地时每亩每年4元，但现如今张家兄弟却将土地承包出去，每亩每年租金700元以上。张家兄弟为多年私自开垦耕种，其中的4650亩地块“国土三调”调查认定为耕地，实际改变了合同约定的土地用途，造成合同标的物性质发生变更。在试点工作中，村集体考虑历史背景和现实情况，同意张某柱与本村集体经济组织成员同样适用每亩新增耕地收取200元有偿使用费的收费标准。按村集体决议，虽多次与张某柱、张某林沟通，但其始终不愿缴纳费用，且于4月12日实施了翻耙行为。在劝阻翻耙行为过程中，发生了新闻中出现的“不让种地”的说法。
4月27日当晚，红星新闻记者在双胜村内找到村党支部书记杨华，他婉拒了记者采访。
在开鲁县最新通报中，双胜村群众已同意采取诉讼方式主张权益，解决与张家兄弟矛盾问题，确保不再有阻碍翻地整地、贻误农时等行为发生，后续问题也将依法、依规、依政策妥善解决。
陕西世磐律师事务所合伙人律师刘立分析认为，张文军一方的土地承包费在2022年已经缴清。村委会让其另行缴费的行为，属于承包合同之外的事项，不属于合同约定范围内。其次，镇政府干部指出这笔增补的费用和这块地的土地权属变更有关。但依照规定，承包的土地在“国土三调”时，部分林地、草地被划为耕地导致出现“新增耕地”，才收取有偿使用费。如果村委会认为土地的用途发生变更，价值也发生了变化，可双方协商重新签订承包合同。不论土地性质是否变化，在签订承包合同的情形下应该按合同依法办事。
北京市春林律师事务所主任庞九林认为，此事应是双胜村和张文军等人协商或通过法律诉讼解决，不能由行政部门介入。张文军等人如有行政违法行为，也应由农业执法部门调查后作出行政处罚决定。根据原合同，这片土地用于兴建奶牛养殖场和饲草料种植，如果将土地改成耕地，就违反了合同约定的用途，村集体可据此解除合同或者变更合同。不过，无论是变更还是解除，都需要征求张文军等人同意，如果不同意，可以到法院起诉。
庞九林认为，情势变更是指合同成立后，基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的。本案虽然有政府文件，但是该文件不足以导致合同无法履行，也不是订立合同时无法预见、不能根据情势变更原则解除或者修改。且如果承包地变更成耕地，能更好地利用土地，对合同双方利益更大，且不违反行政法律规定，则不能据此解除合同，但是可以变更合同。
红星新闻记者 罗梦婕 实习记者 钟梦哲
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