贺雪峰：“治理型干旱”启示了什么

　　治理型干旱，不是真的干旱，也不是无法将水抽到田里，而是农村基层组织涣散无力

　　近年来，在田野调查中常会发现“最后一公里”的问题：国家每年向农村投入数以万亿计的资金，修建大型水利设施、通村公路、乡村图书馆、农技服务站，为农民提供基础设施、公共服务。但是一些落实上的障碍，导致惠农工程最终难以发挥作用。

　　表面上看，“最后一公里”是工程问题。比如，水利设施竣工了，但是农民田间地头的毛渠不通，致使大中型水利设施难以发挥实效;乡村图书馆建成了，却因为管理不配套，农民无法使用;农技服务站设立了，却缺少向农民推广农业技术的动力与积极性……似乎政府只需要继续投入更多资金即可完工，但事实并非如此简单。

　　这实际上是一个治理问题、组织问题。以灌溉为例，即使国家修建了完善的水利设施，把分散的农户协调起来使用水利设施却不容易。这需要分摊水费，需要农户协商形成共同意志，只要有一户想“搭便车”，就会有更多农户跟进，从而导致使用大中型水利设施的行动失败。有人称这种现象导致的干旱为“治理型干旱”，以区别于气候型干旱或工程型干旱。治理型干旱，不是真的干旱，也不是现有工程无法将水抽到田里，而是农村基层组织涣散无力，不能组织农民分摊用水成本和护渠费用。

　　再比如农业技术推广。农业的前途在于科技，国家也十分重视科技，但是基层农技站却在村庄中缺少支点。农技员进村了，村社组织如果不愿积极配合，农技员不可能进行农田试验和农技推广。结果很可能是，无论农技站如何建设，却很难与农民群众的需要结合起来。

　　深入解剖这些例子就会发现，“最后一公里”问题之所以反复出现，就在于政策落地缺少一个组织支点。解决“最后一公里”的问题，就需要加强农村基层组织建设。惟有经过基层组织的协调，国家政策在向下延伸过程中，才能找到落到实处的支点;农民利益在向上凝聚过程中，才能获得集体行动的载体。正所谓，国家治理能力的关键不仅在于办大事的能力，而且在于办小事的能力。要办成小事，就需要有坚强的基层组织。

　　可以说，哪里基层组织健全，哪里的惠农政策就能落地有声。比如说，成都市在进行城乡统筹实验区建设时建立了村民议事会制度，其中关键是，每年由政府定额拨付20万—30万元公共品建设资金，由村民议事会来议决使用。实践的结果是，通过村民议事会来议决自上而下转移到村的公共资金，提高了村民的参与意识，形成了真正基于村民利益的公共意志。也就是说，国家资源下乡了，农民获得实惠，村社组织的权威性也大为提高。

　　当城镇化浪潮席卷而来，土地承包人与土地耕种者逐渐分离，将使农户分散经营的利益关系更加复杂。在此情况下，如何加强农村基层组织建设，为国家政策落地提供一个坚强的杠杆，解决惠农政策的“最后一公里”问题，这是治理能力的考验，也是深化改革的契机。