林辉煌：县域发展是中国的希望吗？2022年《政府工作报告》解读

　　社长说

　　这几年，国家对县级政权越来越重视。从《报告》来看，对中央的任务排布最多，其次大概就是县级了。一个总体的判断是，县域正在成为国家治理体制的基石。

　　1 国家治理体制的基石？

　　2022年3月5日，第十三届全国人民代表大会第五次会议在北京人民大会堂开幕，国务院总理李克强为大会作了《政府工作报告》（以下简称《报告》）。3月11日会议胜利闭幕，审议通过了《报告》。据了解，审议通过的《报告》根据代表委员的意见建议，总共修改了92处。

　　《报告》内容丰富，既有对过去一年所取得的成就的介绍，也有对过去一年的不足的反思，还有对新的一年的工作安排。笔者主要关注国家对各级政府的工作任务安排，在此基础上思考国家权力和责任在政府层级间的配置格局。本文为《报告》解读系列的第一篇，聚焦于县域发展，后续的解读会涉及省市和中央的功能定位。

　　从《报告》内容来看，基本上不涉及国家对镇街一级政权的任务排布。这大致反映了镇街一级政权在整个国家权力建制中的定位：执行和落实上级政府的各项工作，没有太多的自主权力空间。从现实来看也是如此，镇街基本没有财政和政策自主性，它的核心功能在于将自上而下的资源和任务与自下而上的社会需求相对接，把体制内的行政工作转化为面向社会的治理工作。从这个意义上讲，镇街的主职在于社会治理。但是现实中的镇街往往被要求或主动要求承担大量的经济发展职责，反而弱化了社会治理的效能。

　　这几年，国家对县级政权越来越重视。从《报告》来看，对中央的任务排布最多，其次大概就是县级了。一个总体的判断是，县域正在成为国家治理体制的基石。我们来看看，《报告》从哪些方面对县级政权做出了要求。

　　2 重新思考城镇化模式

　　首先是界定县域在未来中国城镇化建设中的位置。《报告》提出要“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，“加强县城基础设施建设”，“稳步推进城市群、都市圈建设，促进大中小城市和小城镇协调发展”。这些提法具有重要的理论和现实意义，实际上是对近年来以大中型城市尤其是大城市发展为核心的城镇化道路的一种反思。

　　大型城市虽然具有资本集聚和发展规模效应，但是也虹吸了全国大部分的发展资源，比如财政资源、资本、人才、基础设施等等，造成了大量的“城市病”。最典型的就是社会基础设施的“拥挤效应”，交通堵塞、住房昂贵、就医困难、教育负担重，等等。另一方面则是加速了县乡村的凋敝。如果不平衡好“大中小城市和小城镇协调发展”的问题，就算国家想投入更多的资源到县域，也发挥不了太大作用，要么资源继续被大城市虹吸走，要么是投放下来的资源被闲置浪费。

　　为了显示国家对县域发展的重视，《报告》还专门提出“严控撤县建市设区”。这是对市县关系的一个重要界定，某种程度上讲是对建制市的规模控制。

　　“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，离不开中央层面的全方位支持。《报告》提出，“中央对地方转移支付增加约1.5万亿元、规模近9.8万亿元，增长18%、为多年来最大增幅。中央财政将更多资金纳入直达范围，省级财政也要加大对市县的支持”，“中央财政将加大对地方财力支持，补助资金直达市县”。中央准备大规模增加对地方的转移支付，并且将更多资金直达市县，充实市县的财政能力。

　　大家可以注意到，一涉及财政资源（还有后文提到的医疗资源），《报告》的提法就将“市县”并提，也大概也说明国家对于县级政权能在多大程度上作为地方治理的主力，实际上是不明确的。从《报告》来看，市级政权在国家的工作任务排布中似乎并不是主要的角色，但是却在财政资源的统筹上被赋予不小的权重，后续我们在讲到市一级的时候还会继续涉及这个问题。

　　3 乡村振兴与县域经济

　　其次是界定县域在未来乡村振兴工作中的位置。《报告》提出，“确定160个国家乡村振兴重点帮扶县”，“强化国家乡村振兴重点帮扶县帮扶措施”。与扶贫工作类似，国家将县域作为乡村振兴工作的主战场，这实际上对县级政权的资源统筹和发展能力提出了更高的要求。

　　此前的扶贫工作过于强调精准到村、精准到户、精准到人，结果造成扶贫资源的碎片化和低效化。以县为主的乡村振兴，需要切实整合治理资源和发展资源，提升农业基础设施和组织基础设施建设水平，从整体上为乡村振兴奠定基础，而不是聚拢资源打造几个亮点。

　　第三是界定县域在未来农村改革发展中的位置。《报告》提出，“开展好第二轮土地承包到期后再延长30年整县试点”。再过几年，第二轮土地承包就到期了，国家已经明确到期后继续延长30年。但是在新的经济社会环境下，如何理解“土地承包关系长久不变”，需要有新的思路。是不是继续固化“人均一亩三分、户均不过十亩、且散落在七八个地方”的农地碎片化格局呢？这显然不利于乡村振兴工作的开展和粮食安全的保障。

　　新的30年承包期，应当更强调集体对土地的统筹能力，利用撂荒地治理的契机，试点推行“小块并大块”的农地分配格局，在此基础上重新布局农田水利和机耕道，推动农业农村的现代化。可以以县为单位，选择一批县作为试点单位，开展以集体为主导的农地适度规模化经营体制改革，条件成熟之后再全面推开。

　　第四是强调要“加强县域商业体系建设，发展农村电商和快递物流配送”。物流体系是县域经济发展的基础设施，当然，这要取决于如何界定县域经济。如果我们以全国统一市场的角度来理解县域经济，将县域经济视为全国市场的一部分，那么物流体系确实能够带动城乡之间的经济融通。但是如果我们从地方性的、非正规经济的角度来理解县域经济，那么物流体系的发展，必然会导致强势的外来商品市场对本地市场的侵蚀，弱化本地非正规经济的就业功能，反而有可能不利于县域商业的发展。

　　本地非正规的小商品经济竞争不过全国商品市场，其结果往往是落荒而逃，原本在本地做点小生意养家糊口的小老板，也只能外出打工谋生。当然，建设全国统一市场势在必行，这是不可逆转的趋势。需要警惕的是，在实体经济未能充分发展的情况下，对县域的商业发展抱以过多的期待也许是危险的。这就涉及如何准确定位县域经济的功能以及如何安排发展资源在县域的投放次序的核心问题。

　　4 社会基础设施建设

　　第五是界定县域在未来社会基础设施建设的位置。《报告》主要提到了教育和医疗在县域的排布问题。

　　在教育方面，《报告》提出要“加强县域普通高中建设”。这是个中规中矩的提法，早些年就被反复提及。加强县域高中建设，是希望能够将更多的优质生源留在县域内，弱化省市强势学校的虹吸效应。其实，更值得关注的是义务教育阶段的县域统筹问题。从各地的调研情况来看，义务教育阶段的县域统筹问题往往变成“向县城集聚”的问题。

　　为了发展县域经济，吸引农村人口到县城买房以强化土地财政功能，大量的教育资源被排布在县城，乡村两级因为教育资源凋敝、教育质量低下，倒逼农民到县城买房以便子女能在县城接受教育。这实际上已经成为新时期农民家庭最大的负担之一。虽然《报告》提到教育资源均等化的问题，但是如何从县域统筹的角度，在城乡之间进行教育资源的合理排布，切实减轻农民的教育（城镇化）负担，还需要更多的政策支持。

　　在医疗方面，《报告》提出要“着眼推动分级诊疗和优化就医秩序，加快建设国家、省级区域医疗中心，推动优质医疗资源向市县延伸，提升基层防病治病能力，使群众就近得到更好医疗服务”。这个也不算新的提法，早几年就已经开始这么讲了。

　　“推动优质医疗资源向市县延伸”，这是对当前优质医疗资源主要集中在省会城市的现状的一种政策反思。医疗资源集中于大城市，这与我们的城市化模式是相匹配的，这种资源配置模式的后果之一就是拥挤，什么病都要往大医院挤，大医院人满为患，医生能分配给病人的时间非常少。结果不仅病人焦躁，医生也焦躁，免不了产生很多医患矛盾。这些年来的杀医伤医事件，基本上都是发生在大城市的大医院，跟这种医疗资源配置模式有很大的关联。

　　这几年的医疗改革，强调分级诊疗，把医疗资源下沉到基层，其中一个重要目标就是提高县内就诊率，把大部分的就医行为留在县域内，这对降低老百姓的就医负担显然是有积极意义的。不过需要注意的是，优质医疗资源向县域延伸，不能简单理解为只是向县城延伸，而应该是向县乡村延伸，否则老百姓什么病都要跑县城看，一样是不方便的。

　　5 走向全国统一市场？

　　国家强调县域治理的重要性，整体来说，方向是对的。从《报告》来看，对于县域功能的界定，主要是聚焦于社会功能和治理功能，这也是合理的。

　　在中国经济社会的发展过程中，县域主要承担着安全保障的作用。第一是粮食生产，县域的主体是农村，农业生产尤其是粮食生产是县域发展的首要职责。第二是社会基础设施建设，大部分人口是在县域内完成大学前的教育，在县域内解决就医需求，在县域内解决养老需求，因此完善县域的公共服务，这是县域发展的基本要求。第三是社会治理，中国的经济社会能否保持稳定，关键就看县域是否稳定。提升县乡村的治理能力，将大部分的社会矛盾解决在基层，这是中国实现高质量发展的基本保障。

　　还有两个问题需要专门探讨一下。一是县域经济的问题。虽然县域内也有经济发展的需求，但是从整个经济高质量发展的趋势来看，经济发展一方面应当充分发挥市场对资源的优化配置作用，另一方面政府促进经济发展的统筹层级应当提升，这不应当成为县级政权的主要职责，甚至也不应当是市级政权的主要职责。

　　从现实情况来看，各个城市在促进经济发展的举措上往往呈现恶性竞争的局面，在产业规划上几乎每个城市都是雷同的，都要建成完整的产业链，都要发展高新产业，都要搞房地产。客观来说，这种各自为政的经济发展政策是不符合经济发展规律的，很容易造成资源的浪费。《报告》提出要建设“统一的全国市场”，与之相匹配的就应当是更高层级的经济发展统筹单位，也许以省为主进行统筹、中央为主进行协调的结构会更合理。

　　另一个问题是乡镇的定位。作为最低层级的国家政权，乡镇颇有点尴尬。一方面要承担大量的经济社会职责，另一方面又没有相匹配的财权和治权。对于乡镇的定位，向来有两种思路，一种思路认为应当做强做大乡镇，东部发达地区基本上就是这么做的；一种思路认为应当弱化乡镇职能，特别是针对中西部地区本来就已经“悬浮”的乡镇。

　　在县级政权和农村社会之间，乡镇实际上是起到对接转化的功能，确实需要这么一种机制。我们认为，乡镇在国家与社会之间的对接转化，主要是承担治理功能，将自上而下的资源和任务与自下而上社会需求衔接好。因此，乡镇的定位应该是县级政权的派出机构，代表县政府履行社会治理职责，而不需要承担经济发展（乃至社会发展）的任务。事实上，把经济发展的功能移除，让乡镇一心一意做好群众工作，更有利于发挥县域发展的安全保障功能。