安生：聊聊机构改革（上）

　　当初曾经征求星球朋友意见，是先写机构改革还是先写金融危机。

　　70：40，本来应该先写机构改革。

　　但是，最近全球经济螺旋下行，纸牌大厦在崩塌中，劲爆的事情太多。

　　所以，机构改革的话题，一再后挪。

　　周五开始不休息，写机构改革。

　　写长文还要编辑新闻，连续熬夜，体力不支，先写到这里，写到哪里算哪里吧。

　　将来转载的时候，估计会大幅修改。

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　　国家机器之中的政府机构属于政治上层建筑的一部分，其组织方式由经济基础决定，并受生产力和生产关系发展的影响，被生产力发展而推动。

　　这里的推动，包括正向的推动和逆向的反动。生产力退步了，政府机构的组织形式也必然退回去。

　　组织政权，意味着社会生产力发展到一定程度，有大量的剩余产品供养脱产人口。

　　最早的政权起源于原始社会。

　　原始社会一些家族，由于种种原因，不断繁衍生息，日益强大，逐渐拥有了剩余产品。于是，这些家族的族长，日益脱离生产，成为家族生产生活的指挥管理者。

　　这些族长与族人的关系紧密，往往是族人之中年纪比较长，经验丰富的老者，或者，作战勇猛（狩猎）经验丰富，带头冲锋的勇士。

　　原始社会，人类部落随时要和自然界的自然灾害、饥饿、寒冷、瘟疫、猛兽、其他人类部落等其他随时能夺走人类生命的因素作斗争。这时，经验丰富能在关键时刻做出正确抉择，作战勇猛能击退猛兽和敌人的进攻，就成为极有价值的能力。拥有这样的能力的人，自然成为家族的首领。

　　一个家族，少则几人，多则几十人，上百人，全部接受族长的指挥。

　　这样的家族，很难达到几百人。

　　一方面是受制于自然环境恶劣。人类很容易死于非命，许多婴儿出生不久即死亡，大多数人都没有活到壮年，更遑论晚年。

　　一方面是受制于生产力低下。渔猎采摘社会养活一个家族所需要的土地面积远远高于农耕社会。随着人口增长，一个家族所需要的领土面积必然也会增长，即使不考虑这个家族为了争夺领土面积与其他家族或各种猛兽之间发生的冲突导致的伤亡，也要考虑在当时“交通基本靠走，通讯基本靠吼”的条件下，家族必然发生分裂——一部分成员移居新开发的土地。家族分裂以后，两部分成员的交流必然日渐减少，最终形同外人。

　　一方面是受制于人类智力的上限。族长个人管理水平的上限，决定一个家族人口数量的上限。人类的大脑处理外来信号的能力是有上限的。不借助外来工具，一个人可以对十人实行点对点精确管理，对执行过程全程监控；对二十至五十人施行任务命令式的管理，对个体发出命令提出任务不具体插手执行过程；对五十至一百人施行原则性提纲挈领式管理，不对每个人提出具体任务。所以，一名班长对十名左右的战士，一名排长对三十名左右战士，一名连长对一百名左右战士。同理，学校之中，每名班主任对三十到五十名学生比较适合，再多就很难管理了。

　　读者需要记住影响管理的两个因素，一个是交通、通讯情况，一个是每层管理的人数上限。这两个因素很关键，我们后面还会提到。

　　打个比方，大脑如臂使指的前提有两个：一是神经能达到指尖，把指尖的信号传输上来，把大脑的指令传输下去。二是大脑能及时处理这些数据，并针对指尖上传的数据反馈相应的指令，而不会因为数据太多出现卡顿，甚至宕机。

　　要增加一层管理对象的数量，一是要改善交通、通讯情况，让基层信息传上来，管理层的指令传下去。二是降低管理强度，日常小事自己处理，不必事事上传，全部等待指令，减少低价值信息对通讯带宽的挤占。三是增加辅助性工作人员，比如秘书，比如谋士，比如执行官，减少顶层信息处理的压力。四是建立规则，按照规则授权，抓大放小，小事按照规则办，不必事事都由管理者亲自处理。

　　改善交通、通讯状况这事，在原始社会基本不可能，连马都没有，更别提修路了，没有文字，凡事口耳相传，传着传着就走样变味了。

　　增加辅助性人员很难，大家都吃不饱，哪有多余粮食养活脱产的秘书、谋士和执行官之类？

　　这两条，是制约原始社会家族数量的瓶颈。

　　随着生产力的发展，出现部落。若干个家族，联合在一起，成为部落。

　　部落没什么大事，一般是对外打仗、祭祀上天、调节内部矛盾、联手抵御自然灾害。

　　最强大的家族的族长担任酋长，其他家族的族长成为头人。有事大家一起开会，凡事会上决定，回去各自落实会议精神。

　　由于生产力发展，交通相对的发达，相对远距离的战争已经成为可能。

　　所以，部落的组成方式，除了主动结盟，还有战争。

　　某一个家族或部落吞并了另外的家族或部落。战胜者全部鸡犬升天，战败者全部降为奴隶或贱民。

　　头人全部来自战胜者家族或部落。部落开会，就是家族聚会，散会以后，头人们各自回自己的家族，指挥那些奴隶或贱民落实会议精神。酋长则可能来自战胜家族的族长。族长当酋长，次一层族中长老担任头人。这种情况，也完全可能存在。

　　在这样的时代，各个家族没有选择，必然成为部落的一份子。或者主动加入某个部落，或者被某个部落吞并。

　　相比家族，部落至少是双重管理。酋长对头人，头人对群众。由于多了一个管理层，一个部落的人数就可以比较多，少则几百，多则几万，甚至十几万，几十万。

　　出现部落，与生产力的发展导致剩余产品增加和交通发达，都密不可分。没有多余的剩余产品，拿什么供养脱产的部落管理层？交通、通讯停留在史前阶段，各个家族除了争夺地盘，老死不相往来，彼此之间哪有需要聚在一起解决的公共事务？再说，即使各个家族的族长想聚在一起开会，也没有相应的交通条件。此外，如果有个别家族不听话，酋长想派兵去教训他们，没有便利的交通和多余的粮食，也是极其困难的一件事。

　　由于部落人数比较多，管理层可以获得相对较多的剩余产品，可以用于供养脱产人口。于是，就出现了比较成体系的脱产的辅助人员，比如谋士、武士之类。

　　一般情况下，酋长往往有管家、僧侣、长随、奴仆，外带一支卫队。酋长对手下的头人实行粗放式管理，按时交纳贡赋，需要出征的时候提供大头兵，需要提供服务的时候提供民夫就行。手下的头人，谁不听话，就出动直属卫队带领其他头人提供的大头兵去打谁。由于交通、各自利益等原因，这些头人平时很难联合起来。即使所有人都不满酋长，往往也难以形成合力推翻酋长。三家分晋，纯属智伯瑶脑子短路，把赵魏韩三家聚在一起，还同时威胁他们。

　　相比家族，部落在血缘联系和共同利益上的联系更弱，部落的统治更依赖于对制下家族实行分而治之、经济孤立和武力压制。

　　剩余产品较少的时代，家族组织的基础是建立在家族内部成员血亲纽带和互利互惠基础上。剩余产品较多的时代，出现了脱产的谋士和武士，此时的人类社会是建立在征收物质资源并使用这些物质资源供养脱产人员，对其他人采取武力压服基础上，大多数人由平等的社会成员沦为被统治者。此时，国家机器的雏形出现，一群人使用暴力压服另一群人。

　　至此，读者需要记住影响管理的第三个因素，即单位社会成员可提供的剩余产品数量。有足够的剩余产品，才能供养足够多的脱产的辅助人员。这些人一部分辅助管理，一部分负责贯彻管理的命令，前者为官吏，后者为军队。如果单位社会成员提供的剩余产品较多，就能为单位社会成员安排较多的官吏和军队，管理强度自然就高。反之，如果单位社会成员只能提供少得可怜的剩余产品，那么管理和军队的数量自然也少得可怜，管理强度自然上不来。

　　各个部落上面再多一个可汗、国王或者皇帝之类，一个国家的政权就确立了。

　　可汗或皇帝，由于拥有较多的剩余产品，可以供养更庞大的辅助机构和更强大的军队。

　　如果生产力进一步发展，有较多的剩余产品，国王或皇帝的军队比较多，可以供养的官僚集团比较多，交通也比较方便，可以压服各个部落首领，就可以进一步中央集权：废井田开阡陌，摧毁诸侯家族的经济基础；编户齐民，国王或皇帝直接调动民间资源，不必假手诸侯。比如，打仗的时候，不再是要求每个诸侯派多少大头兵，让诸侯自己选农夫当兵，而是直接把入伍通知书送到老百姓家里——老乡，赵军被围在长平了，背上锅盔出发吧，这是来自秦王的使命召唤。

　　维系一个政权控制下的疆域的统一靠两种力量，一是经济纽带，二是军事镇压。采摘渔猎游牧农耕社会的各个生产循环都是独立的，维系政权靠的是军队的武力。中国历史上多次发生南北对峙，三分天下甚至N分天下的事情。各个割据政权下，都没有发生因为人为阻隔，导致生产循环中断，经济崩盘的事情。吴国歉收，不影响越国丰收，毗邻地区之间不存在经济纽带。这种情况下，武力就是维持一个庞大政权存在的根本因素。秦灭六国靠的不是经济纽带，而是连续的战争。

　　普天之下莫非王土，不是王土的地方就派兵征服之，征服之后，要么派遣官吏，要么分封，要么羁縻。兵力达不到的地方，就是蛮夷之地。

　　生产力低下的时代，即使实现征服，统治强度也不会很高。国王或皇帝的统治，同样受制于前面提到的交通、通讯和每层管理人数上限。所以，虽然理论上最高统治者可以管理每一个臣民，但是现实之中完全做不到。

　　秦灭六国，统一天下，没有再采用周代的分封，而是修筑直道，设立郡县。秦朝的政权脱胎于秦国，秦国的时代，生产力发展，已经可以编户齐民，搞中央集权而不是诸侯分封了。

　　秦朝的疆域相对秦国大大膨胀，这必然带来两个问题，一是需要处理的政务大大膨胀，二是地方的信息传到中央，获得中央指令反馈地方的时间过于漫长。

　　即使不考虑交通和通讯困难，最高统治者亦没有能力直接管理每一名臣民。所以，一是制定法律，以法治国，给老百姓立规矩，凡事按规矩办事，没有法治，就没有废除诸侯的秦国，也不会有后来的秦朝。二是建立庞大的辅政机构，有人负责务虚，有人负责务实，有人负责监察，有人负责裁判，甚至有人负责草拟朱批。条块分割，互相牵制。

　　即使这样，也不能及时处理所有的政务，只能在全国设立行政区，把一部分区域性政务交给行政区长官处理。行政区长官代天子巡视天下，是为巡抚。总督XX地方提督军务粮饷兼巡抚事，是为总督。总督巡抚，其实都是获得皇帝授权外派的行政长官。巡抚和总督依然管不过来，下面还要设立府和县。当然，秦朝的时候，没有巡抚和总督，搞郡县制，郡有郡守，县有县令（小县称县长）。这有个郡，你去替秦王守一下。这有个县，你去执行秦王的命令。

　　小事分层处理，大事、牵扯几个行政区的事逐级上报。一层一层过滤处理小事，只把涉及全局的、最重要、最核心的大事呈报中央（咸阳、长安、洛阳、北京）。即使这样，秦始皇一天也要看若干斤的竹简，基本是一个工作机器。所以，秦二世继位，觉得这样当皇帝太没意思了。

　　什么都想抓的结果，必然是什么也抓不住。庞大的帝国，往往管不过来，也压不服。

　　我们都听说过秦法严苛的说法，然而，我们知道刘邦曾经放走徒役，自己跑到芒砀山落草。张良刺杀秦始皇失败，成功逃脱。项伯杀人，张良帮着他逃脱。秦朝好像也不是什么严密的法治社会。

　　秦朝的经济基础决定，秦朝没有多剩余产品，不可能在征匈奴，征百越象郡，修直道、修长城、修阿房宫、修秦始皇陵、泰山封禅之外，余外供养足够的刀笔吏，执行中央意志，施行严苛的法治管理。即使有足够庞大的辅政机构，秦始皇作为秦朝的最高大脑，也没有足够精力施行细致入微的管理。

　　再者，所谓天高皇帝远。考虑到秦朝的交通、通讯水平，大量的消息，即使传到秦始皇那里并得到正确的处理，指令回到地方也必然是若干天之后。很多情况下，缓不济急。

　　即使有秦直道，出兵征讨叛乱也是非常困难的一件事。农民收到动员令，到所在县报道，然后到郡集中，千里迢迢奔赴戍卫地，或者奔赴战场。行走若干天，风餐露宿，苦不堪言。后勤补给，耗资巨大，经常导致国库空虚。兵力均匀分布在全国，不利于咸阳威胁地方，兵力集中在咸阳周边，不利于及时四处平叛。

　　郡守和县令有少量的士兵，勉强维持秩序，追缉盗匪，保证政令执行差强人意而已。镇压大规模的起义军，根本力不从心。咸阳派遣的官吏，需要派遣士兵陪同。兵力不足，官吏自然不足，即使派遣了官吏，也必须仰仗地方势力，与地头蛇达成妥协，才能勉强驻守当地。否则，很可能导致激变，甚至被当地处理掉。

　　政令衰减，军事投送困难，官吏数量不足，导致秦法的严苛，不过是以咸阳为中心，以主要交通干线为网络的有限的区域。秦王朝的统治意志的信号，随着交通、通讯距离的增长迅速衰竭。秦兵虽然是虎狼之师，但是洒在全国就是胡椒粉撒到汤里，局限于当时的交通、通讯条件，更做不到快速反应。

　　全国大部分剩余物资由咸阳分配，距离咸阳较近的地区，由于交通和通讯原因受咸阳影响大的地区，自然可以征收较多的物资，并获得较多的物资，管理强度自然就高。相比之下，那些距离咸阳比较远的地区、交通和通讯不发达的地区的物资不能按照咸阳的意志分配，既征收不上来，也分发不下去，不能供应足够的官吏和军队，自然无法无天，自行其是。

　　现实中，民间必然有相当大的区域和领域，在事实上施行自治。表面上是咸阳的中央集权，现实之中仍然是六国残余势力和民间豪强说了算。谁管谁？中央委派的郡守和县令，遇到事情都要和地头蛇商量。项羽和刘邦都是地头蛇。

　　陈胜吴广如果不是错判了形势，认为秦朝是一间破房子，踹上一脚就能倒，选择武装起义直接攻打郡县，挑战秦王朝中央权威，要王侯将相取而代之，而是像刘邦一样落草为寇的话，也能继续苟很多年。

　　在一定生产力条件下，越庞大的帝国，管理越松散。由于帝国的疆域取决于兵力投送距离的极限，帝国总有不断扩张的本能，所以，这些强大的帝国的统治最终只能落实到要求地方按时交纳税收，提供兵员，维持基本的社会秩序，不敢造反独立而已，越是边缘地区，要求越低。

　　就是不造反这一条，都不好做到。相对偏远的地区，只能给予当地地方官较大的权限，允许他们便宜行事。这样的地方官，很容易造反。比如，安禄山、朱棣。为了防御来自蒙古高原和松辽平原的外族入侵，控制华北平原，北京周边必然有军事重镇，不驻扎重兵不行。距离长安、南京路途遥远，不给予较大权限不行。安禄山和朱棣，有兵又有权，于是，造反了。

　　星星之火可以燎原，东方不亮西方亮，黑了南方有北方，不用会打仗，只要会转圈这种情况，在中国存在了很多年，一直到民国时代都是如此。农业时代，中央政权的统治以首都（咸阳、长安、洛阳、汴梁、南京、北京）为中心，以交通干线为网络，网络之外，有的是灯下黑的地方。在这些地方猥亵发育，完全可以存在很多年。派兵对这些地区的围剿，往往得不偿失，按下葫芦浮起瓢。如果造反者再占据一些地形优势，完全可以长期割据。“耗国因家木，刀兵点水工。纵横三十六，播乱在江东。”有本事就来剿灭我，没本事就给我个招安的位置。给我招安的位置，我继续割据，咱俩井水不犯河水。不然，小心我哪天杀进汴梁夺了皇帝的鸟位。

　　至于更边远的地区，只能实行羁縻。给当地的酋长一个名义，对方按时纳贡，不造反而已。诸葛亮擒获孟获，把孟获带回成都，最终也没有改变对当地的羁縻制度。在当时设置官吏，就需要派兵驻守，生产力低下，交通不便的西南地区，难以解决驻军所需的物质，由于交通、通讯不便，当地的官僚和驻军必须尽量自给自足，不足的部分要从临近地区甚至成都调拨，派兵少了镇不住，派兵多了养不起。改土归流需要等到生产力进一步发展的明清，大规模改土归流则发生在雍正的时代。那时随着玉米、红薯等农产品从美洲传入中国，西南地区农业水平得到提升，有更多的剩余农产品，可以供养足够数量的官吏和维持秩序的军队，至此才有改土归流的条件。

　　与之类似，日本不能实行中央集权，而是分封制的原因，也是地形碎裂。中国的腹地是以河南为中心的广阔的平原地区，河南、河北、山东、山西、湖南、湖北、安徽、江苏、江西相连，既可以供养数量庞大的军队，也有利于镇压周边地区。相比之下，日本平原少，山地多，地形狭长，能够供养的军队数量有限，也难以四处平叛。从农业发达的江户出兵镇压长洲，需要长途跋涉，翻山越岭，实属劳师远征。出现蒸汽战舰以前，这种想法还是打消的好。免得劳师远征，损失惨重，不得不议和，下不来台。实现废藩置县的原因不是思想进步，而是生产力发展。

　　选择建立中央政权所在地的位置，除了要考虑军事因素要易守难攻外，还要考虑经济因素。经济重心向东南移动，政治中心就要向东南移动。

　　石器时代和青铜器时代，开垦植被茂盛的长江流域难度较大。所以，中华文明的起源在黄河流域。关中四塞，沃野千里，军事上易守难攻，经济上自给自足，咸阳（长安）成为定都的首选地区。

　　随着经济的发展，长江流域被开垦出来，经济重心开始向东向南移动。此时，长安的地位就尴尬了。要么大量物资运送到长安，供养中央官吏和军队。要么放弃对物资的控制，远程遥控指挥。农业社会运输大量物资，必然损耗极大，国穷民乏，怨声载道。远程指挥物资调配，必然导致地方分裂势力抬头。

　　所以，从东汉时代，洛阳成为第二首都候选地。定都洛阳有利于控制黄河中下游和长江中下游之间的农业地区，但是在军事上并不是一个好选择。与关河四塞的长安相比，洛阳的好处是交通便利便于物资转运，政令上传下达，缺点也是交通便利，难以防守。交通便利和难以防守，是一对矛盾。北宋选择定都汴梁尤其如此。条条大路通罗马，罗马强盛时期，军团可以从条条大路出发东征西讨，罗马衰弱时期，叛军和蛮族可以从条条大路杀向罗马。

　　明清定都北京，也有这个问题。定都南京，靖难之役的教训极其深刻。定都北京，面临物资转运问题。不仅如此，明朝后期江南地区出现资本主义萌芽，当地的财税难以征收，一定程度上影响了明朝对后金和各路北方起义军的战争。满清后期更不用说，长江中下游和珠三角地区是革命党活跃的地区。

　　北洋政府定都北京，并没有控制长江中下游平原的经济命脉。蒋介石政权汲取教训，定都南京，却没有控制东北、华北平原的农业区的农产品和壮丁。1945年以后，由于滥发货币和放任美国商品涌入，导致长江流域的半封建半殖民地经济崩溃，北方农业区由于是小农经济受通货膨胀和外来商品涌入的冲击较小。此时的蒋介石的南京政权无力对抗来以北方农业区为经济基础的解放军。

　　政治中心和经济中心不能长期分离，经济中心的移动必然推动政治中心的移动。

　　最后还要考虑一个问题，即征收民间剩余产品的阻力。

　　同样的政权组织结构，在一个朝代的初期是可以良性运转的。但是，随着私人财产的汇聚，征收的阻力日益加大，物资征收日益困难，财政支出的效率日益低下。物资收不上来，收上来的物资在分发过程中，也面临巨大的跑冒滴漏。

　　这种现象，是民间财富汇聚的必然结果。少数人拥有巨大的物质资源以后，必然要把这种物质资源转化为政治权力，通过政治权力影响国家财政行为，一方面减少自己的财政负担，一方面加重其他社会成员的财政负担。

　　现实之中，这些人对政权有强大的影响力，本人及其亲友或其代理人往往在政权中发挥重要作用。什么样的人执行什么样的政策，这样的人控制政权，显然不可能执行增加自己负担，减轻其他社会成员经济负担的政策。

　　所以，每一个朝代的后期，政权的财政往往是趋于枯竭的。由于财政枯竭，政权往往选择减少脱产的官吏和军队数量。现实之中，被裁汰的并不简单是无能的冗员和老弱病残，而是与少数拥有巨大财富的人关系疏远的官吏和士兵。这必然进一步强化少数拥有巨大物质资源者的政治优势，进一步加剧财政的入不敷出。

　　然而，对维持政权的存在来说，此时此刻，往往内忧外患，内部矛盾激化，外部强敌寇边，恰恰是需要增强管理强度的时候，需要单位社会成员提供的剩余产品尽可能多。最终，政权会走到某一个临界点，征收的物资无法维持统治，军队无法有效镇压反叛，抵御外侮。明末即是如此。

　　随着生产力水平的发展，交通、通讯可以不断改善，每层管理的人数上限可以上涨，单位社会成员提供的剩余产品数量可以不断涨，这三个因素的变化都为政权扩张，强化管理提供了条件。