吕景胜：防范灾难性踩踏事故的路径与对策

　　韩国恶性踩踏事故之灾难性危害令舆论震惊。国内外高密度人群公共场合，因人多拥挤曾发生过多起危害严重的集体踩踏事故，对公众生命安全造成严重威胁，必须引起政府及全社会警惕与重视，严防恶性踩踏事故发生。

　　高密度人群公共场合，可广义泛指各种大型公共场合与户外景区等，如各种公众集会、庙会、庆典、大型文艺演出、大型体育赛事、节庆现场、露天音乐会、足球比赛现场、宗教活动现场等等。

　　高密度人群公共场合超最大承载量聚集公众蕴含极大风险，致灾因素明显。单位面积单位空间高密度人群一旦发生无序混乱，人群恐慌、拥挤不堪，将发生大面积灾难性集体踩踏事故，伤亡惨重。以往灾例令人记忆犹新。

　　1983年“五一”节华山游览区由于游客激增，陡峭狭窄的山路上上行人流与下行人流交汇在一起人流量太大，下方游客向上挤，上方游客强行下，把中间的游客几百人挤下去，游客前行不能，后退不得，拥挤不堪，乱作一团，前面的人掉下来砸在后面的人身上，混乱无序中挤伤的、摔死的、踩死的等等，妇女儿童受害尤甚。

　　1993年钱塘江观潮时，由于人多拥挤现场无序，86人被潮水卷走，19人死亡，27人受伤，40多人下落不明。

　　1994年秋天，广东从化市天湖公园一长达100米的铁索桥由于游客人多、人群拥挤，铁桥扶手断裂翻转，使200多人掉进水深16米的湖中，遇难者38名。该桥设计最大载客量为160人，由于管理人员只顾收钱，没有采取适当措施控制桥上人流，导致惨剧发生。

　　2001年4月8日，在陕西华阴市玉泉院南门通往华山主景区的陇海铁路人行涵洞内，因人员拥挤、踩踏挤压发生特大伤亡事故，造成17人死亡。

　　2004年2月5日，北京市密云县举办迎春灯展，桥上发生踩踏事故，造成37人死亡，37人受伤。

　　2014年1月5日，宁夏固原市西吉县北大寺，在为信教群众散发油香（油饼）过程中，由于群众相互拥挤，发生意外踩踏事故。14人死亡，10人受伤。

　　2015年元旦，上海外滩踩踏事故中死亡36人，伤47人。

　　1990年麦加，1426名朝觐者因发生拥挤踩踏被踩死或窒息而死。

　　2010年7月24日，德国西部城市杜伊斯堡在举行“爱的大游行”电子音乐狂欢节时发生群体踩踏事件，造成18人死亡，约80人受伤。

　　2010年11月22日，柬埔寨首都金边钻石岛一座斜拉桥，在送水节欢庆活动中发生严重踩踏事件，造成347人死亡。

　　2013年10月13日，印度中央邦一座寺庙外发生踩踏事件，造成109人死亡，受伤者达100余人。

　　2014年7月29日，几内亚首都科纳克里附近一处海滩举行的一场音乐会上发生踩踏事件，事故遇难者33人。

　　2015年9月24日，沙特朝圣中发生踩踏事故造成至少769人丧生。

　　高密度人群公共场所防范灾难性踩踏事件，应该注意以下问题：

　　一、严格执行大型群体性活动申请报批制度。我国早就制定有《大型群众性活动安全管理条例》，且于2007年10月1日起正式施行，明确规定了大型群众性活动的安全责任制度和安全监督管理措施。根据该条例，对于每场次预计参加人数在1000人以上的大型群众性活动，包括体育比赛、演唱会、音乐会、展览、展销、游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会以及人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动，均应在活动举办20日前到县公安局行政审批科报批；参加人数在1000人以下的，要到所在地辖区派出所报备。

　　一些地方有更详细的配套性地方性法规及规章，如海口市为落实上述《条例》曾明确规定：“1000人以下（接近1000人），应提前向辖区派出所报备；1000至5000人要提前向辖区公安分局报备；5000人以上向海口市公安局报备。”海口市对于大型集会有明确规定，若发生安全事故，将追究活动主办方的责任。

　　二、应有事先严格准确的风险评估。针对城市大型商业中心等人流密集区域，理论上限制举办大型商业活动。若举办相关商业集会可提前报备，相关部门可提前介入，针对活动场地进行安全评估，对一些场地过于狭小、存在不安全因素的台阶等进行提前预防指导，排除安全隐患，避免安全事故的发生。

　　高密度人群公共场合最佳承载量与最大承载量不是一个概念。最佳承载量是指公共场合或旅游景区设施为游客提供了比较舒适、适宜的游览环境与条件，是衡量舒适度的指标。最大承载量是指公共场合或旅游景区旅游设施能够容纳承受公众或游客的最大能力、最大极限，超出此能力与极限将提高发生危及公众人身安全事故的概率。

　　最大承载量是衡量公共场合安全性的指标。风险评估中应特别注意这个刚性红线指标，只能在最大承载量指标前提下决定集会方案的批复与否。

　　三、制定精准专业有实操性可行性的应急预案。在从严审批的同时，县区级公安机关必须督促活动场所管理者切实负起场所安全责任，周密制订应急预案，有效应对各类紧急突发事件；加强活动安保措施落实情况的检查，及时发现、督促整改各类安全隐患漏洞；根据活动性质、人数规模、场地状况等情况，提前踏勘、超前部署，组织足够警力加强现场安保工作。

　　按照“谁主办、谁负责”的原则，主办方、承办方要承担相应的安全管理责任，制订安全工作方案，建立安全岗位责任制度，配备安保力量，严格控制活动参与人员，落实应急救援等措施，确保大型群众性活动安全有序进行。

　　预案内容应避免相对简单，很多预案内容仅仅是一般的管理要求，有些应急预案并未完全设计预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等阶段。此外，应急救援和协调机制方面的可操作性不强，很多解决方法和措施不具体，责任不明确，保障措施单一。

　　应急预案应具体详细，有针对性、操作性和灵活的开放性。预案中应落实节假日旅游区与大型公众场合管理人员充实，警力配备，监测与控制人员流向及人员密度，及时分散、疏导高密度人流，加强现场秩序的维护及管理人员的沟通协调，发现隐患，及时采取措施。

　　四、严格执行景区最大承载量制度。2013年出台的旅游法第45条规定，景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。2015年7月，国家旅游局制定了《景区最大承载量核定导则》旅游行业标准，此后国家旅游局统一发布全国5A级旅游景区最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。

　　但仍有景区不执行游客流量控制制度，原因主要有三：一是利益驱动，片面追求增加门票收入。二是害怕游客不满引发事端，“稳定压倒一切”，不让游客入门，害怕游客闹起来，景区领导会丢“官帽”。虽然超过最大承载量了，但游客说大老远来了非要进，景区便存侥幸心理放行。三是虽然各类景区的设计标准规范都有最大承载量等条款，但这些规定也可以是一纸具文，没有真正落实执行。

　　五、加强节假日高密度公共场合人流量预测预报管理。如长假期间应预测评估旅游区及大型公众场合的客流总量。2012年华山景区管理方国庆节前本可依据旅行社预订门票及平时游客量即可推知高峰期客流量。如可按节前所有旅行社预订门票的85%，加上平时游客量的4-5倍即可粗估国庆高峰期游客量。

　　景区客流量危情预测后应及时发布让公众知晓，应完善长假期间热点景区预警信息发布制度，长假期间热点景区旅游信息应为全社会公民共享。上述灾例中的一个共同点是，从危情酝酿到危机发生都有一段时间，此段时间是发布预警的最佳时机。但由于信息阻滞，危情信息传递速度慢，信息中梗阻，信息未能形成双向反馈机制及畅通回路，信息发送者与收到方未能确认收到信息，未能向相关管理部门传递危情信息。所以导致现场决策者、管理者反应迟钝，未能及时采取措施，从而失去了这最后宝贵的避免、挽救灾难发生的时间。

　　2012年国庆节华山景区管理部门虽提前启动应急预案应对客流高峰，却没有提前向游客发布“预警”。据华山景区度节总指挥部介绍，华山景区管委会虽启动了应急预案，但10月1日晚间并没有事先向游客发布“预警”，直到发生游客滞留后的10月3日下午6时，才发布预警信息，提醒陕西省内游客错时出行。

　　六、构建高密度人群公共场合人流量动态监控机制。九寨沟景区管理方早在2012年国庆黄金周树立了良好的管理模式，从2012年9月29日开始至黄金周结束，在“中国·寨沟”官方网站上适时发布黄金周游客量信息、宾馆、乡村客栈预订和入住情况；航空、公路等抵达九寨沟交通信息；漳扎-龙康段各停车场容量情况等。同时，还在由川主寺方向、平武方向、甘肃文县方向进入九寨沟的沿途设立了6个旅游服务咨询点，专程为游客提供服务，告知相关旅游信息。

　　如果利用这套机制的原理动态监控上海外滩，2015年元旦上海外滩也不会发生悲剧，防范悲剧没有如果没有假设，只有居安思危未雨绸缪。

　　人命大于天，安全重如山。节假日高密度人群公共场合人流量预警制度已为我国《旅游法》所规范，还需通过各地实施细则完善景区客流超容预警制度，建立蓝、黄、橙、红四色旅游安全预警机制。景区经营者、集会主办者等管理机构应确保人流量预警信息传递通道畅通无阻，这类人流量预警信息发布可借助网络平台快速覆盖社会民间，明确预警的发布单位，比如国家和各地的假日办；拓宽预警的发布渠道，从电子显示屏、路牌、高速服务区公告到广播电视、手机微信短信、微博等等。

　　为确保节假日热点景区及高密度人群公共场合的安全，景区管理者、集会主办者、公安交通等部门需要有效部署安防设备，监控进入旅游景点、商业繁华区的人数、车辆并进行跟踪监管，更好地了解人流量的现状，及时发现安全隐患并进行有效排除。应建立中央和地方交通、公安、旅游等部门网络信息共享平台，即公路、铁路、航运、航空等交通客流信息汇总，实时监测、统计分析人流动向，节假日高峰期每天汇总信息两次，实行对人流量的动态追踪监测，然后定期定时将该信息汇总地方政府节假日旅游应急管理机构，地方旅游管理部门提前发布黄金周拥堵景点排名，发布景区的舒适度指数，来帮助游客合理选择自己的出游目的地。

　　七、遇高密度人群公共场合危机初发，警方军方应快速反应。2008年南方遇特大冰雪灾难，由于气象预报及通车交通信息有误，广州市内及周边市县客流涌向广州火车站，一度使火车站聚集20多万人，而火车站广场仅能承受最大候车能力4.5万人。当时广州火车站一度危机四伏，虽然本次事件只有一例妇女体力不支晕倒死亡，但几天中广场值守官兵处置了紧急情况346起，救助被挤倒的旅客2400多人，所幸没有发生大面积踩踏事故。

　　这次危机处突的经验被总结，此后广州火车站地区划分为7个任务区，由各个公安分局负责，最快的越秀分局警力可以在5分钟内集结到位，距离最远的增城警方也被要求在30分钟内到位。广州警方预备了9个疏散安置点。这次处突的经验表现为，网格管控、分段截流、摆渡式疏导、曲线“S”形行进及后方疏导、分片切割逐批疏导。这些2008年广州警方春运安保工作“八大战术”，后经全面改版并进行图上模拟推演，并在广州火车站周边地区举行实地演练。

　　当然灾难性踩踏事故的应对不要走到这个地步，最好的可能是防患于未然，切断灾难性踩踏危机的隐患与苗头，让风险防范的前端及源头保佑每一个生命。