吕德文：关于反官僚主义的几个认识

　　1，官僚化不等于官僚主义

　　国家治理体系在不断制造和扩张官僚系统，不断推行以理性化为特征的行政方式。说中国拥有全世界最庞大的官僚系统，也许是没问题的。

　　但客观而言，这些新增的“官僚”，是配合服务型政府建设而来的。因此，绝大多数新扩张的官僚人员，都在基层，如坐班的村干部、乡镇服务中心的办事员、县区政务中心的窗口工作人员。

　　事实上，基层“官僚”在全面办事员化。全国绝大多数的乡镇一级政府，几乎都已经蜕化为办事处，乡镇干部也成了办事员。大多数乡镇政府没有一级财政，预算、决算是非常简单的，财政所差不多就是一个会计角色。乡镇长管财政，也没啥好管的，主要是盯着乡镇食堂，尽量找点钱让乡镇干部少花钱又能吃好一点。

　　乡镇政府的主要职能其实就是落实上级的各项政策，根据上级部门的要求协调村一级进行项目落地，搞好计生、社保、医保、残疾人、困难群众救助等民生服务，连特殊人群稳控也是以“服务”的形式开展的——针对老上访户，年终慰问慰问，特殊时期陪好。

　　基层官僚服务群众，办好群众的各项事务，都是以程式化、脸谱化的方式进行的。严格说起来的，一个合格的“官僚”，就是官僚系统的一颗螺丝钉。

　　他们最好像机器一样工作，不苟言笑、按部就班。“门难进”是不对的，村级的党群服务中心，乡镇的便民服务中心一级县级的政务大厅，得向群众敞开大门。门开了，就得有人上班，所以村干部也得值班。但“脸难看”其实是可以的，让办事员一天到晚微笑服务，中国移动也未必做得到。

　　不过，基层普遍还是尽力做到对群众笑脸相迎。各乡镇的信访办主任，基本上都是服务高手，必备技能是让上访群众到了信访办，就感觉找到了依靠，有茶喝，还有人陪聊。只不过，事情未必能办好。有些上访户其实也知道自己的事难办，但已经习惯了定期不定期去信访办坐坐。

　　信访办主任和上访户成为朋友的，在基层非常普遍。

　　2，官僚主义源自于官僚控制

　　只要官僚化了，对基层的控制就好办。最好的控制办法就是指标。上级部门制定政策，政策内容其实不是关键，最关键的是制定指标、分配任务。所以，政策文本其实不重要。重要的是“实施办法”。

　　去年腊月二十八我去乡政府给老人的社保提档，我问办事员，主动提档的有多少？她笑而不语，接着说她系统里有百分之五。再问，说给各村定的指标就是百分之五。她说，上级给指标，乡镇也没办法啊，只能继续给村里定指标。得亏这个指标不算高，村干部把自己家人提档就差不多可以完成任务了。我这种不用村干部动员，却主动还悄悄去提档的，也算帮忙完成了指标。

　　各级政府都对指标形成了依赖，连乡镇社会服务中心的办事员都说，“没有指标谁给你干啊？”。

　　我在浙江一个乡镇调查时，安监部门的的负责人说，他每天都要接很多文件，看文件基本上是倒着看，扫一眼文件标题，直接看文件末尾，看有没有考核和指标要求。如果没有，正文都不看，仍一边去。

　　以至于，那些没有指标工作，文件根本没用，还得开会动员，或者领导直接打电话布置任务。

　　现如今，各地都流行通过“拉练”（现场评点）的方式推动工作，原因就是，有些工作没法指标化，但又挺重要的，一般的检查也没用，那就搞现场评比吧。每个季度“拉练”一次，县主要领导带着各职能部门和乡镇主要领导，浩浩荡荡，走马观花，指点江山，传递压力——做得好的表扬，做的不好的表态发言。

　　基层对这种“拉练”，真是苦不堪言。每个季度都“拉练”，哪有那么多亮点让上级领导和同僚看啊？既然是评比，那就得有杀手锏，每个乡镇都费尽心机造亮点，几个月突击造，领导看过了点评完了，也就拉倒了。

　　很多工作，看似可以指标化，但的确不可能精细。各级都不相信自己的下一级，都怕下面哪个环节出漏子，为了万无一失，如期完成任务，就得层层加码。

　　于是，所有重大工作，到了基层都是顶格管理。

　　比如，当年脱贫攻坚的精准率，基层普遍都是以百分之百的标准来要求自己的。厕所革命，三年的指标任务几乎都是要提前到两年甚至一年完成的。只不过，对基层的要求越高，漏子就越大。就笔者的调查经验，但凡是顶格管理的工作，基层是不可能不出错的。

　　话说回来，上级也知道基层做不到，其实早就预留了空间。基层掩饰一下，解释一下客观情况，一般也表示理解。但麻烦就在于，如果是跨级监督，被抓了现行，谁说都没用，基层只能自认倒霉。

　　因为基层总是出漏子，上级就不得不加强监督，监督下乡已经成了近些年基层治理最显著的变化。监督俨然成了政府内部最庞大的系统，最繁重的工作，督查、纪检监察、巡查、专项督察、“四不两直”暗访、第三方评估，各种方式，各个层级，一股脑涌向基层。

　　基层干部都在调侃，过去基层是“上面千条线，下面一根针”，现在还得加上一条，“上面千把刀，下面一颗头”。

　　“定指标——顶格管理——出漏子——监督下乡”，已经成了内循环，形式主义官僚主义永远在路上，是因为官僚和官僚主义是孪生兄弟。

　　3，基层是官僚主义受害者

　　现如今，反官僚主义反到了基层，典型都在基层，这是很吊诡的事情。

　　反官僚主义是从领导和群众关系角度上说的。说的是，领导掌握了权力，却任性，不把群众放心上。因此，反官僚主义的核心是群众路线，让官僚深入群众，让群众可以监督官僚。理论上，这是打破内循环的不二法门。

　　但是，“领导”得细分。基层干部都已经办事员化了，他们根本就不是严格意义上的“领导”。真正的领导，是那些有决策权、有资源、具有监督权力的上级。他们搞起官僚主义来，不仅折腾群众，也折腾基层干部。

　　毫不客气地说，基层是官僚主义的受害者，而加害者却是抽象的“领导”。

　　“典型”其实就是某项政策的具象化。在反官僚主义中，基层干部是官僚系统的“群众”，上级实权部门和负责人，才是“领导”。但现在官僚主义的具象化是基层干部，典型如小品《坑》。真正制造官僚主义的“领导”，比如掌握填坑的资金的实权部门和领导，有权协调问题的主要领导，反而是抽象和模糊不清的。

　　“领导”以“人民的名义”，以群众利益自居，来反“办事员”的官僚主义，很魔幻现实主义。有些基层办事员，办了不少好事，但就是因为一点错漏，被当成了负面典型，还被监督部门大肆宣传，从此就被打入冷宫。

　　从逻辑上说，只要基层被反得越多，“领导”就越安全。

　　反官僚主义是对的，也是必须的。只不过，反的重点不在基层。基层在官僚体系的“命令-服从”系统中，只有服从的份，他们在工作中已经受够了，完了还要受另一套超越官僚系统的政治话语的压迫，这就很不合适。

　　如果非要反基层的官僚主义，那么，就改变他们在“命令-服从”系统中的地位，让他们对政策制定也有点参与权，也可以反向操作，给各个实权部门打分考核。

　　最合适的，还是让他们有点自主性——给了他们自主权，他们有权不用，那叫做“不作为”；他们有权任性，那叫做“乱作为”。

　　现实是，他们一点自主权都没有，反啥呢？