边疆治理事务的核心问题和最终目的是维护国家主权，海疆治理也不例外。就中国海疆史研究而言，领土主权问题长期以来一直是学术研究的热点。不过在关于维护主权问题的认识上，至今学界仍将关注点放在应对主权纠纷和开展对外交涉活动等层面上。其实，维护边疆领土主权有着更为丰富的层面、环节和内容。现仅就南海诸岛主权问题加以说明，以下两点值得我们特别关注。
其一，地方管辖权是落实国家主权的重要环节
在清末两广总督张人骏与日本驻广东总领事交涉东沙主权的过程中，有一个细节值得关注：日方主张东沙为“无人荒岛”的理由是，未见该岛在行政上隶属中国哪一处地方政府管辖。同时他们又说，如果中国能够提供东沙属于广东何府、何官管辖之证明，日方就认可中国对东沙的主权。因此，记载东沙群岛隶属惠州府治下碣石镇管辖的广东地方文献就成为我们收复东沙主权的有力证据。这彰显了地方管辖权在维护我国对南海主权上的重要意义。
由此，地方管辖权问题成为研究维护海疆主权这一主题的重要部分。如民国早期南北海军与广东地方管辖权之争，导致日本人乘虚而入，公然掠夺鸟粪、海人草等资源，严重损害了我国的海洋权益。落实地方管辖权是实施开发、建设南海诸岛的重要前提，因为明确了管辖权，地方政府才有权力规划治理方案和组织民众开发建设。同时，地方管辖权之争与国家主权斗争内外交织，不可分割，在某些情况下维护地方管辖权，也就是捍卫国家主权。如在晚清民国时期对外交涉东、西沙主权的斗争中，地方政府和民众的力量不可忽视，有时候甚至担任了主要角色，像广东地方政府与外国领事馆交涉东、西沙主权和针对海军驻东沙岛军官出卖开发权给日商的斗争，广大民众与侵扰势力在海上的直接对抗，以及士农工商各阶层及团体等以社会舆论抵御侵略和推动对外交涉的史事，可以说不胜枚举。
当然，在海疆治理层面还有许多涉及地方管辖权与国家主权关系的问题值得我们去探讨。例如，作为主要的开发组织者和主导者，地方政府如何凝聚民众力量，实施海疆开发建设？围绕海疆开发建设运行的部门职能、监管制度、统筹规划、协调机制以及制度化建设等，皆属行使地方管辖权的制度保障，同样也是践行国家主权的重要环节。再如，作为开发主体力量，民间开发从传统时代渔民生产到承办商人系列开发海洋资源的模式转化，广大民众在资源开发、海疆建设、社会宣传、科学研究等诸多方面的地位和作用，这些都是不断加强、彰显地方管辖权和国家主权的重要层面。在历史上特别是晚清民国时期，关于此问题在诸多方面都留下了相当丰富的文献记录，而它们无疑都具有非常重要的研究价值。
其二，日常海疆经营与维护是捍卫海疆主权更为复杂和丰富的侧面
如果从维护主权事务的横向层面看，维护海疆主权的斗争形式是多种多样的。除了开展对外交涉之外，还有加强海疆基础建设、增强国防力量、实施海疆调查、从事资源开发乃至军民协同在海上与侵扰势力对抗等诸多形式，这些在晚清民国时期就已积累丰富经验的斗争形式都与维护我国海疆主权密切相关，并起着颇为重要的作用。在学术研究上，我们起码可以这样简单区分：目前学界关注的是外交部门的对外交涉，属于直接捍卫海疆主权；我国海疆的内部治理和广大民众的生产生活等，则可纳入日常经营和维护海疆主权的范畴。着眼后者，可知我们在海疆主权问题研究上还有大量文献资料被封存，还有大量经营和维护海疆主权的问题有待探讨。
或许有人质疑：像管理、开发和建设等活动与主权存在构成怎样的逻辑联系？一个非常有趣的现象值得大家思考。那就是，东沙群岛自清末从日本商人手里索回之后，至少在晚清民国时期数十年内再未出现主权分歧，即便侵扰我国海疆最为强势的日本势力也一直认可中国对东沙、西沙两大群岛的主权。这是为什么呢？
自1909年起，两广总督府东西沙岛筹办事务处、劝业道和广东省建设厅、第九特别行政区（海南专区）等机构不断加强开发、建设南海海疆。例如，针对东沙群岛，张人骏在与日本人交涉时就开始筹划开发治理，在调查日商西泽吉次窃据东沙、迫害我国渔民活动的同时，他派人测量海道、化验鸟粪等，乃至准备建设灯塔和气象台，继而选任蔡康为总办官主管开发事宜。不久，蔡康和劝业道拟定招商开发东沙群岛的详细章程，酝酿并实施了官办开发东沙的活动，还曾与日本商人合作开发东沙资源。进入民国时期，广东省建设厅（实业厅）及其所辖农林局等组织开发东沙的活动更加频繁和深入。对照海外档案等相关文献的记载，日本及日台殖民政府都承认上述事实。基于此，日本政府虽然纵容其商人、渔民不断盗采东沙资源，但构成外交交涉的焦点是争论其盗采地点究竟是位于中国领海还是公海。大致在中国收复东沙群岛主权时，广东水师对西沙群岛进行了巡逻和调查，宣示了中国的主权；两广总督府复勘西沙，并设计了以榆林港为补给港、整体开发西沙群岛的开发治理方案；再后国民政府也采取了多次招商开发、委托中山大学开发等系列措施。对此，日本政府也都承认。因此，当平田末治等日商提出西沙群岛为“无人荒岛”，建议宣示日本“主权”之时，日本政府拒绝了这一建议，迫使日商只能借助中国承办商的掩护盗采西沙海产资源。以上史事说明，对日本态度起作用的绝不仅仅是清末中日交涉，更主要的应是中国在日常维护海疆主权方面所做的系列工作。
联系到现实问题，笔者认为在维护海疆主权问题上，我们一定要重视两方面工作：一方面是针对存在分歧和纠纷的海疆区域开展对外交涉和主权论证，另一方面是围绕已经掌控的海疆区域考虑如何开展日常维护主权活动，两者并行不悖，都十分重要。研究海疆治理和主权日常维护有助于解决海疆主权归属问题，并在维护海疆主权上有着更为深层的价值和意义。通过研究历史上地方管辖权的落实问题，分析日常维护海疆主权事务的丰富内容，透视海疆治理体系及其运行机制，我们可以更加翔实和深刻地阐释我国在固有海疆的“历史性主权”，同时也可以展示我国行使海疆主权的国家特点和时代特点，以严密逻辑建立起我们在海疆主权问题上的话语权。这与依据国际海洋法来阐释我国主权相辅相成。在对外交涉海疆主权时，我们应以自己的话语对海疆主权做合乎事实和逻辑的有力阐释。这些工作将使我们在对外交涉和国际对话中更有底气和影响力。因此，我们在重视对外交涉和国际斗争的同时，还应该关注海疆资源调查、发展规划、经济开发、基础建设、科研教育以及设治管辖、制度运行、综合治理等方面的价值和作用。只有从多个角度加强主权维护，我们的海疆才能长治久安；只有全面研究和综合治理海疆，我们才有可能实现海洋强国的战略目标。通过借鉴历史经验，我们可以获取丰富的智力支持，促进海疆管理制度的改进、治理体系的完善和管理时效的提高，这对加强海疆治理，特别是推进治理体系现代化将会有相当深远的意义。
（作者为暨南大学文学院中外关系研究所教授；来源：昆仑策网，转编自“理论周刊”）
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