低保制度的规范化与基层治理的现代化

　　笔者今年五月和七月分别在湖北宜昌和贵州铜仁的村庄和乡镇调研，均发现了两地的低保制度无论在制度设计上还是在制度执行上都非常规范化，而因为低保而产生的矛盾纠纷与过去相比也变得非常少了。这一方面是过去贫困治理的显著结果，另一方面也与低保制度本身的规范化的变革高度相关。

　　农村低保制度在过去长期出现“问题保”的情况，在执行的过程中，漏保、错保、人情保等现象也一直受到诟病。核心原因在于低保配额的指标化与收入计算的模糊化。指标化运作是指国家通过对全国贫困人口的测算，再根据各个地区贫困人口的具体情况划分比例一级级分配到村，但分配到村的指标往往比较刚性，为了保证“低保户”和指标保持一致，通常在村庄内部会形成一定的地方性的分配规则。而能否“吃低保”的核心在于收入是否满足当地的低保标准线，但是问题在于农民家庭收入本身就具有高度的模糊性，因为非正式经济和非正式就业的村庄，在过去想要对农民家庭收入与刚性支出进行精准的计算是一件非常困难的事情，这也导致了基层在“分配”低保名额上存在了很大的“自由裁量”的空间。笔者发现，现在的低保制度的执行依靠的是对收入高度精准化的计算，从而实现整个低保运作体系的高度规范化，从而实现低保制度本身的“应保尽保”的制度目标。

　　（1）家庭收入、开支与财产的精细化计算

　　在和乡镇负责低保的民政专员访谈的时候，她说了一句话是：“低保是算出来的”。笔者深有体会，评判能否评上低保的核心在于对家庭经济状况是否符合低保线的要求。而低保计算的家庭的收入与刚性开支的情况，衡量的是整个家庭的经济状况，因此在计算之前要厘清的是家庭成员的外延，即谁应该被纳入到收入计算的范围之内。

　　家庭成员现在有非常明确的标准，即“共同生活”，核算的也是共同生活家庭成员拥有的全部家庭收入和家庭财产。家庭成员包括：配偶、未成年子女、已成年但是不能独立生活的子女、其他具有法定赡养（扶养、抚养）义务关系并长期共同居住的人员。在具体情况中容易出现争议的往往是常年在外务工或长期在外居住的家庭成员，长期在外务工或者已经组建了新的家庭往往脱离了原有的家庭生活，是否应该把这部分人纳入到计算范围。贵州的处理办法是：在最低生活保障家庭经济状况调查日向前延伸12个月内累计外出务工半年以上的家庭成员（含其同在务工地共同生活的配偶、父母及子女），不纳入共同生活的家庭成员计算，但应按规定申报和核算扣除必要就业成本后的收入。

　　其次是对家庭收入的计算，家庭收入指共同生活家庭成员在规定期限内获得的全部现金及实物收入，主要包括：工资性收入、经营净收入、财产净收入和转移净收入。对于农村家庭而言，家庭收入因为非正式经济、非正式就业以及务农带来了高度的模糊性，很多农民家庭自己都不知道自己家庭一年收入的准确数字。面对这种情况，负责民政工作的专员的说法是“硬算”。务农的话，会根据当年的市场价格核算种植的粮食、畜养的牲畜的价格，再减去必要的开支，例如化肥、农药、饲料、薄膜，得出经营净收入；务工的话，有固定收入的相对较好计算，难点在于非固定收入，湖北的做法是按照当地最低生活标准计算。

　　如果家庭成员包括老人，子女则必须负有养老的义务，子女必须给老人一定的抚养费。但是在现实情况中，有的子女可能因为各种原因没有给老人货币性的抚养费，但是在老人的收入计算当中，仍然会按照赡养人的支付能力和当地最低生活保障标准来计算，纳入转移净收入当中。以贵州为例：被赡养人未与赡养义务人共同生活的，其赡养费收入，按赡养协议或有关法律文书所规定的数额计算。无协议或法律文书规定的，按赡养义务人支付能力推算：支付能力=家庭收入—家庭人数×2倍经常居住地的最低生活保障标准；支付水平=支付能力÷需赡养人数。实际支付的赡养费高于无协议或法律文书规定的，按实际支付的数额计算。赡养义务人属于特困人员、最低生活保障对象、最低生活保障边缘家庭人口、脱贫不稳定人口、边缘易致贫人口、突发严重困难人口的，可视为无赡养能力。

　　此外，家庭收入计算中不包括一些情况，例如城乡居民基本医疗保险报销的医疗费、城乡居民基本养老保险基础养老金、国家规定的优待抚恤金、计划生育奖励与扶助金、奖学金、助学金、见义勇为等补助。这些不计入家庭收入的部分也被纳入到详细的管理规定当中。

　　但衡量家庭经济状况的不仅仅是收入的问题，还包括家庭刚性支出和必要就业成本，在最后核算家庭经济情况的时候，需要用收入减去这两部分开支。刚性的支出核算主要是因病、因学、因残而产生的个人负担费用，是实际花费的费用；而必要就业成本包括两个部分，一个是最低生活保障申请家庭共同生活成员务工期间必要的交通费、通讯费、食宿费以及自我提升支出；一个是不纳入最低生活保障申请家庭共同生活成员务工期间必要的交通费、通讯费、食宿费、自我提升支出以及其同在务工地共同生活的配偶、父母、子女的基本生活费用。这里模糊的地方在于务工期间的食宿费等费用如何计算，贵州的处理方法是：可按务工地实际共同生活的家庭人数×2倍务工地最低生活保障标准之积进行推算。

　　对家庭经济状况的评定还包括对家庭财产的确认，家庭财产指共同生活的家庭成员拥有的全部动产和不动产。而对于需要申请低保的家庭，家庭财产有严格的限制，主要涉及到金融资产、住房、汽车和商铺或营业执照。对金融资产而言，最低生活保障家庭经济状况调查发生时，共同生活的家庭成员名下金融资产的人均金额（市值）不超过当地24个月城市最低生活保障标准，湖北的标准为存款不能超过14400元；对于住房而言，农村最低生活保障家庭拥有不超过保障基本住房需求的住房，湖北的标准为人均住房面积也不能超过1.5倍；对于汽车而言，无论是家庭成员还是上文提到的“累计外出务工半年以上不计入共同生活的家庭成员”名下都不能拥有机动车辆，但是可以拥有现值在5000 元以下的摩托车、电瓶车、三轮车、拖拉机和现值在 20000 元以下的生产或就医所需车辆以及残疾人代步车；对于商铺或营业执照，明确规定不能拥有。

　　（2）精确化制度下的“模糊”执行

　　从收入、开支和财产的精细化核算中可以看出，低保制度对于家庭经济状况的评定几乎考虑到了农村低收入家庭的家计模式的各个方面，其核心是通过精确的、详尽的、充分的“数字”计算来将模糊化的农民家庭经济情况给清晰化。但同时，也可发现这种操作化的方式在实践层面也不能做到百分之百的精准，例如外出务工的天数只能靠大致的天数、农业收入也是靠平均的市场价格，可能与实际的情况之中存在一定的差距。在实践当中，无论是湖北还是贵州，相关的民政专员都有相似的原则，即“就低不就高”，都尽可能地将收入计算地“较低一些”，尽可能地将处于低保线上下的家庭纳入到低保的范围之内。

　　这种“模糊”执行一方面可以看作是实践的“妥协”，但另一方面也说明低保“反贫困”的本质属性。在贵州，乡镇负责低保的专员告诉我们，“收入只是衡量的标准，要站在国家对于困难群众的关照的政策下，不能把收入看作是唯一的标准”。在走访后，发现家庭确实困难的，但又不符合低保标准的，例如又在外务工的儿女但子女不管老人，民政部门一方面会通知儿女尽到赡养义务，甚至必要时候采取法律措施（一般不会走到这一步）；另一方面，也会考虑到将老人家庭纳入到低保的范围之内，将具体的情况上报给县一级民政局来裁量。

　　但这种“模糊”地执行有两个必要的前提，一个是上文提到的家庭经济情况核算的精确化，另一个是过去脱贫攻坚的显著成果。贵州铜仁C乡镇，2016年左右低保有2000多户，涉及3800多人；而笔者调研的时候2023年7月，仅有288户，涉及486人。湖北宜昌G乡镇2023年5月共计有265户，378人享受低保。低保户的绝对数量的下降也意味着民政等相关部门更有时间、能力对每一户低保户进行更加仔细的衡量、考察与走访。

　　问题在于，精细化的制度设计一定程度上可以规避错保的风险，但在理论上无法规避漏保的风险。乡镇民政专员在家庭经济状况的核算当中“就低不就高”是一种方式，出于“对困难群众的关照”能解决一部分的问题，笔者认为整个低保制度的“规范化”的转变是核心的原因。

　　（3）低保家庭的评定程序

　　尽管低保户的确立核心是“算出来的”，但是无论从数据的收集、核实还是最后的评定，都需要经历一系列流程，从而确保不漏保、不错保。低保户申请一般有三种方式，第一种是家庭自己自主向村委、当地乡镇申请；第二种是通过当地政务服务自主申请，这种方式较少；第三种是乡镇干部和村委每年定期或不定期的最低生活保障核查。未经申请受理、家庭经济状况调查、审核确认等程序，不得将任何家庭或者个人直接纳入最低生活保障范围。

　　在申请之后当地政府和村委要受理。贵州省要求“乡镇人民政府（街道办事处）应当自受理最低生活保障申请之日起 3个工作日内，启动家庭经济状况调查工作；30个工作日内完成所有的评定，特殊情况可以延长至45个工作日”。湖北省要求“20个工作日内完成低保户的一系列评定的工作”。调查工作一般由乡镇负责低保工作的专员亲自到申请户家里入户调查，村干部、包村干部会陪同并组成调查小组，贵州省要求每组调查小组不小于2人。再根据标准核算家庭收入情况和财产情况，填写入户调查表，并由调查人员和在场的共同生活家庭成员分别签字。

　　在家庭经济状况调查结束后，会对拟纳入农村最低生活保障的家庭在村里进行民主评议，参会人员包括村两委成员、小组长、党员代表、村民代表、邻居等，贵州省要求不少于20人，并且实际参加评议人员应达成员人数的80%，评议结果一般应有三分之二以上的参加评议人员同意方为有效。参加民主评议人员与申请家庭有直系亲属关系的应回避，如果是村干部的近亲涉及吃低保的要专门向乡镇和县里民政部门备案。若民主评议没有通过，但经由乡镇、村两级共同研判确属困难的，乡镇人民政府可直接列为拟纳入最低生活保障家庭。

　　县级民政部门在收到乡镇政府的家庭经济状况调查之后需要对信息进行进一步的核查。贵州省要求3个工作日内启动信息核对程序。主要方式是利用大数据系统比对相关信息，依法依规查询共同生活家庭成员的户籍、纳税记录、社会保险缴纳、不动产登记、市场主体登记、住房公积金缴纳、车船登记，以及银行存款、商业保险、证券、互联网金融资产等信息。在贵州调研时候有个案例：有个老人家庭评上了低保，但是最后发现老人还有一个女儿在外省教书，有正式的编制，但是几次调查都没有说。在纳入大数据比对的时候发现存款账户有异常，几番核实后才发现是这个女儿寄回家的给老人的赡养费。当时之所以没有发现是因为老人突然生病，需要将其快速纳入低保更快享受到相关的医疗方面的政策。

　　但大数据比对也并非“万能”的，系统里的数据不能说明一切：第一，数据可能出现滞后，例如有车但是车卖了，数据在系统中没有及时更新，这个时候需要进一步的入户核查；第二，银行的数据在政府层面上可能拿不到，往往只有本地农商行的数据（因为涉及到社保），如果确实有必要（例如有人举报），县民政部门会向相关银行打申请请求查询数据。县级民政部门或者乡镇政府根据当地实际情况，通过家庭用水、用电、燃气、通讯等日常生活费用支出，以及是否存在高收费学校就读（含入托、出国留学）、出国旅游等情况，对家庭经济状况进行辅助评估。最后是10个工作日的公示，如果接到投诉、举报，县级人民政府民政部门进行进一步的入户调查，没有异议则在下月起发放最低生活保障金，并进行相关的公示。

　　（4）监督常态化

　　低保的评定程序是一方面，另一方面是常态化的监督。目前的低保制度并非过去的“终身保”，评上了低保等同于“终身受益”，而是有着同样规范化的退出机制。首先，低保户是要求实时更新，年年审议，月月调整，对于短期内经济情况变化不大的家庭，乡镇每年要核查一次；对收入来源不固定、家庭成员有劳动能力的最低生活保障家庭，每半年核查一次；对与新纳入低保的家庭也要半年核查一次。也会根据家庭情况的变化随时调整，例如小孩学业结束出来挣钱、死亡与新生导致家庭人口变动，每个月低保的情况都会动态的调整，也因此能看到乡镇上每个月低保的数据都不一样。贵州在低保户退出后按照不同的就业情形还设立了救助的渐退期，分别为3、6、12个月的三个档次，从而更好地保障家庭渡过困难。

　　除此之外，纪委的监督在低保制度的运行中也起到了重要的作用。按照访谈对象的说法，现在负责监督低保的纪委先要自己学习低保的相关政策，再不定期下来明察暗访，“悄悄来悄悄走”，发现哪里出了问题，例如错保、漏保，会第一时间来找到。在实际的执行当中，每年都会有被纪委发现“错保”而将低保款追求的情况（主要是非本地银行流水信息不易查到）。

　　纪委自上而下的形式化的监督在理论是可能出现“漏保”的情况，乡镇和村干部可能为了“避责”，让处于低保线上下“有机会纳入低保”的“不纳入”从而降低自己的风险。但现实的逻辑是：第一，贵州政策规定“对秉持公心、履职尽责但因客观原因出现失误偏差且能够及时纠正的，依法依规免于问责”，这在制度层面上也保护了相关干部；第二，“漏保”同样具有风险，经过这个多年的基层摸查和贫困治理，一旦出现“漏保”以及引发的各种问题，尤其是上访，相关人员同样免不了问责；第三，在调研地的相关干部，更倾向于给处于低保线上下“有机会纳入低保”的家庭纳入低保，一方面是出于低保“反贫困”的本质，另一方面给了即使是纪委查到，也更容易解释。县民政局也会不定时对乡镇低保情况进行抽查。可以看到，低保的监督体系已经形成了村民、乡镇、区县以及纪委四个主体共同监督，很大程度上能避免之前低保出现的各种问题。

　　综上所述，低保制度在调研地在程序、核定、监督上都做到了较为规范化的转型，也在很大程度上顺应了基层治理的精确化、数字化与现代化的要求，并取得了非常显著的成果，比较成功地实现了“应保尽保”的制度目标，也实现了从指标分配模式到认证模式的转型。笔者在村里调研的时候，村民对低保现在也基本上都持满意的态度，做到了很大程度上的“公平”。笔者对此也有几点反思：

　　第一，低保制度的转型过程反应了基层治理精确化、数字化与现代化，一方面在制度设计上不断严密，力求“考虑到各种情况”，另一方面，技术也起到了及其重要的作用，大数据比对成为了低保审定的核心流程。但与之一体两面的是，基层治理本身的模糊性是无法消解的，可以看到，再精确的数据计算也无法完全准确地得到农民的家庭的收入。这也是治理内卷化的表现。此外，技术在运用到具体的治理实践当中也不是万能的，以大数据为代表的技术也存在“不适配”的情况，一定要看到基层社会、农民家庭的复杂性、不规则性，数据只是用来辅助治理的工作，它不是治理本身，“尽信数据，则不如无数据”。

　　第二，两地的低保制度一个重要的特点是留有冗余，不完全形式主义，给了基层干部与工作人员一定的空间和灵活性。收入计算实际的“模糊性”一方面是精确化的制度要求下“妥协”的产物，另一方面也提供了基层干部一定程度上的自主性。在实践当中，往往存在处于低保线上下的家庭，而这部分家庭也会被基层干部纳到低保体系当中，既符合程序，也符合低保的制度设立目标。但是这种灵活性不是无的放矢，是在相对规范化的规则和精确化的程序之下结合具体的情况灵活处理。此外，也能看到，低保户在评定的过程中是坚持“具体问题具体分析”的原则，按照湖北的干部的说法，“收入不是唯一的标准”，需要对每个家庭的情况去具体分析，看到底是什么原因导致的“贫困”，是因学、因病还是缺乏劳动力，是长期性的还是突发性的等等，同时也看低保户是否有其他政策可以享受，例如临时救助、大病救助、雨露计划，综合性去面对每一个低收入的家庭。贵州还考虑对过去“一刀切”的“四有人员”（财政供给人员及其直系亲属、有商品房人员、家里有消费型车辆、在工商部门登记注册的）和“单人保”进行一定程度“放开”，具体看每个家庭面临的实际情况与当下的家庭经济状况，而不是简单地用一个标签去评判。

　　第三，治理任务的中心化。可以看到，低保制度在具体的执行当中并非只有民政低保条线上的干部在进行相关的工作。纵向的可以看到县、乡、村、村民四级联动；横向的可以看到民政部门、纪检部门、联村干部、村干部、乡镇党委等共同参与。而在不少地方，已经开展了低保户和检测户的“合并”，还可能涉及到乡镇振兴部门。这也反映了当前基层治理任务中心化的趋势，乡镇各项工作越来也打破条线的区隔，需要在乡镇内部进行统合，以实现弹性的治理。另外，弹性的治理并非是无的放矢的。现在低保制度的一个核心的转变在于低保的实际决定权上移到乡镇（名义决定权归区县），改变了过去决定权归村庄的做法，但是村庄仍然保有监督、审核、评议、推荐、上报等权利与义务，从而比较有效的避免了过去村庄社会低保现象的各种乱象。但中心工作的另外一面是较高的制度运行的成本与较大的问责压力，这也需要地方进一步做好容错、纠错机制，减轻干部的工作压力。

　　第四，低保制度不是万能的，其只是社会救助体系的一部分，并且低保金的标准是按照审核确定的申请家庭人均收入与当地最低生活保障标准的实际差额计算，差多少补多少，带有福利性和公益性的满足家庭的最低生活标准。并且，即使是如此规范化与精确化的制度设计，也会在具体的工作中遇到很难解决的问题。例如子女对老人如果不赡养或者推诿赡养义务，民政部门并没有直接权力去要求其履行赡养的义务，而诉诸法律的成本也非常高；而当家庭发生变故的时候，尤其是重组家庭赡养义务发生改变之后很难去计算、判断家庭经济情况，可能一个孩子、一个老人牵扯到四个年轻人，婚姻家庭不稳定导致核算单位不标准导致核算上的困难。这都需要基层干部根据实践情况灵活、合法、合理、合规地去处理。此外，低保制度还面临着与医保、专项救助等捆绑等“泛福利化”的风险。

　　第五，低保制度的执行在全国范围内具有一定的差异，要辩证看待这个问题。笔者今年8月在湖南Z县调研，尽管没有直接涉及到低保相关内容，但是在村里的调研中，无论是村干部和村民都低保都有一些意见。村干部认为低保落实的“太慢了”，村里一个重残2级同时患有大病的老人申请了好几个月都没有申请上，最后去世了也没有申请上，“上面炮放的很响，但是落不下来”。低保的决定权上移给上级之后，行政效率远远不如以前，工作推动的很慢。村民也觉得“效率太低了”，“交了材料一直都没有说法”。这一方面是不同地区的行政效率、治理能力与方式等的差异，另一方面，更重要的是，湖南Z县不像笔者之前调研的湖北宜昌G乡镇和贵州铜仁C乡镇，在精准扶贫期间都属于国家级“贫困县”下属乡镇，在过去的几年，包括现在，贫困治理都是其最重要的中心工作。而湖南Z县相对比较富裕，贫困治理虽然也是中心工作，但实际的工作开展中还有其它的同等重要的中心工作，地方对于低保运作的重视程度不如上面两个地区。