王今朝：也论土地财政

　　2024年2月7日“小草学社”公众号发布路乾副教授《“土地财政”是中国的伟大创新吗？——兼与赵燕菁商榷》的文章。路乾副教授的文章把赵燕菁教授的一些观点给归纳出来了，反对把土地财政作为中国的伟大创新的观点和关于赵燕菁教授颠倒了土地增值与城市快速发展的因果关系的观点等等都非常正确，但还有些问题没有阐述清楚，而有些观点也存在一些问题。由于受制于写作时间，笔者仅仅把赵燕菁教授一些主要的逻辑问题勾勒出来，其中涉及到某些具体情况没有做详细核对，从而可能有不准不确之处。本文所直接引用的赵燕菁教授的话语也来自路乾副教授的文章（可以相信路乾副教授不会编造燕菁教授的话语），但笔者努力保证整篇文章对于中国的财经人士是具有启发性的。

　　一、土地财政应该被否定，不可能是伟大创新，更不能作为中国的伟大创新

　　有学者已经指出，土地财政是在分税制改革的背景下出现的。实施了分税制改革，地方政府缺乏收入，于是，先是在东部的某个城市找到了一种政府卖地得钱的办法，然后迅速在中国推广了。还有学者指出，土地财政的模式与香港政府卖地取钱的模式很像。由于时间关系，我们在这里无需去考察土地财政在中国形成的具体过程（究竟是内地自己产生的，还是学习香港模式？究竟是哪些人在其中发挥了什么作用？先被哪个地方政府采纳？又是先被哪个地方政府“完善”的？等等），而只需要关心这种财政制度的性质。

　　无论中国土地财政怎么来的，它的性质是什么呢？它的性质是在改革开放的背景下，加上分税制改革使得地方政府缺少了财源，先是中国某个或某些地方政府找到后来被诸多地方政府采用的一种最多是次次优的财政办法。为什么是次次优呢？

　　第一，由于在改革开放中，中国许多地方政府不再重视国有企业和集体企业发展，有的看似重视，但是方法不对，从而使得诸多地方政府失去了来自国有企业和集体企业的财源了。如果中国的地方政府在改革开放中依然重视国有企业和集体企业发展，他们本来是可以保有这种财源，从而就可能不必依赖土地财政的。

　　第二，在改革开放中，许多地方政府没有来得及发展起强大的民营经济，无法从民营经济中得到充足的财源，从而也就迫使地方政府不是从生产中得到税收，而是从卖资产中得到资产收入了。作为一个社会主义国家，其企业结构应该是以公有制为主体的。既然以公有制为主体，那么，政府的财源应该主要来自于公有制企业。把这点否定了，财政制度必然就次优了。而在次优之后，连从民营经济得到收入都不可能，就只能是次次优了。

　　第三，既然许多地方政府不是去发展公有制企业，既然许多地方政府在“以经济建设为中心”指导下必须有所作为，加上有大量的人员需要供养，再加上某些地方政府官员的政绩思维，于是，找到或接受卖地取钱的办法就很自然的了。

　　这就是赵燕菁教授所谓的“伟大创新”。——我记得看过赵教授在另一篇文章里，又否定了土地财政，认为中国的卖地取钱的办法不应该叫作土地财政，而应该叫作土地金融。换一个词汇，也是赵教授的创新。这种创新好像是要把财政部门从这件事中摘出来似的。叫它做土地金融，也是有道理的。因为所谓金融，在许多人的理解里，就是无中生有，一本万利。

　　大家都知道，无论是土地卖钱也好，还是金融也好，本身都不创造价值。当政府一方从卖地中得钱时，这种钱只能是从老百姓到政府的“转移支付”。也就是说，中国的地方政府找到了一种办法，把钱从老百姓的口袋里拿出来归自己使用。而且，中国的不少地方政府还尽力通过提高房价的办法把老百姓的口袋榨干。老实说，既然实质是这样了，你还不如明火执仗地抢。因为这样一来，老百姓就知道政府你是在干什么了。政府在抢钱，还不让老百姓造反，这大概就是赵教授称之为伟大创新的原因之一吧。——值得指出的是，政府从中抢钱的老百姓，不仅有买房者，而且有银行储户。当银行持有了大量房贷资产，而房价下降时，银行不就有了危机吗？储户不就要为此买单吗？当银行系统出现稳定性问题后，中央政府不就信誉受损吗？这是伟大创新吗？这是中国人应该做的伟大创新吗？

　　地方政府拿了钱干什么了呢？在改革开放的偏向市场而去计划化的政策的指导下，政府没有把拿来的钱用来主要发展公有制企业，而是拿它来在城市铺摊子，搞基础建设和推进城市化了，有的钱用来招商引资了，招了许多外资企业和民营企业。马克思主义认为，人民群众是历史的创造者。而当我们的政府拿钱是铺摊子，搞城市美化，推进城市化和招商引资的时候，人民群众的地位怎样了呢？人民群众是否降低到政府给饭吃的地步了呢？至少人民群众不再像计划经济年代里感受到是国家的主人翁了。如果你不信，看看暴露出来的腐败官员贪污多少亿应该就知道，人民群众在他们眼里是怎样的人了。——我们这里不是说，地方政府就没有为人民负责的政府官员。但我们可以说，哪里的土地财政圈钱越厉害，哪个城市的政府领导为人民负责的精神就越少。这大致是不错的。

　　当房价越来越高，房地产市场越来越邪乎的时候，地方政府的一个财源就断了。这时，地方政府财政就陷入困境了。据说，一些地方连发工资都困难了。一些地方在土地财政提供不了多少资金或提供资金不够的情况下，又想出了设立地方融资平台等办法，把政府的债务企业化，避免政府破产。地方融资平台的资金如果与得自土地财政的资金的用途差不多，用于建立什么工业园区或者搞城市美化之类的，它也是不经济的，是难以还本付息的，因此，当它规模做大之后，也是会引起还款危机的。

　　还要注意到一点，虽然某些基础设施建设是必要的，是不用过于考虑经济收益的，但如果政府的大量财政资金都用于修路、修桥、平整土地、补贴退税什么的，而不是如计划经济时期那样支持国有企业发展时，财政资金的经济收益是很低的。很显然，你修的路是不能作为商品卖的。比如，假如财政资金、地方融资平台资金用于支持如华为这样的企业，你会破产吗？不会的。中国计划经济时期，财政非常困难，但我们有哪个大型国有企业破产了呢？哪个地方政府面临破产危机呢？反而是，我们企业破产是大量发生在改革开放后的1990年代。究竟为什么呢？——这里，我还要提出一个很少有人思考更没有人回答的问题：1980年代初，中国国企为什么经营出现困难了？

　　总而言之，按照马克思主义的观点，土地财政根本称不上是伟大创新。就连美国这种典型的资本主义国家似乎也没有哪个地方政府用卖地的方法来取得大比例的财政收入的（这可以参见路乾副教授文章的第二部分）。

　　二、城市经济学等经济学分支本质和基础是政治经济学

　　改革开放以来，中国出现了各种各样的分支经济学——城市经济学、区域经济学、发展经济学、公共经济学、国际经济学、劳动经济学、健康经济学、人口经济学、环境经济学等等。研究城市经济、区域经济、公共经济、劳动、健康、人口、环境等等都是可以的，但陷入到脱离政治经济学从而必然狭隘的封闭系统，看不到经济需要政治引领，看不到政治的本质是为老百姓谋根本性、长远性福利就不可取了。

　　改革开放后，中国确立了以经济建设为中心的主题。然而，各个地方政府究竟怎样理解经济建设呢？我看到，中国一些县级市、地级市的一任又一任的领导反复强调，要工业立市，不要搞什么虚头八脑的东西。这些干部是非常具有真知灼见的。凡是有这样的领导的地方，长期以来，都没有让房地产过度发展，房价控制得都比较好。可是，也有不少地方，政府领导并没有花大力气抓工业，而是抓城市建设，把城市基础设施建设作为了经济建设的抓手。这些领导的思维或许是，把城市基础设施搞好了，就是筑巢引凤，自然就有投资了。中国不知何时起提出了“要想富，先修路”。路修好了，就富起来了吗？这种思维绝对是错误的。广东改革开放时，有多好的基础设施呢？还不是发展起来了。反过来，一些城市基础设施看起来搞得很好，工业有多少发展呢？中国计划经济时期，基础设施建设有多好呢？中国“两弹一星”工程，有多好的公路、住房支持呢？没有。所以，这里有一个基本问题，就是基础设施建设与工业发展的先后关系问题。抓住了工业，就抓住了发展的牛鼻子，就抓住了主要矛盾；而抓基础设施建设，是很容易，但它没有抓工业更能适应以经济建设为中心的要求。——当然，抓工业也涉及到许多问题。比如，该抓什么工业？该怎样抓工业？政府要不要拨款设立新的企业？是否非要企业搞银行贷款？是否非要企业自负盈亏？据了解，当年，如果不是国家支持，如果让华为真的自负盈亏，可能就没有今天的华为了。中国一些著名企业不是得到了外资注资吗？很显然，它们也不是自负盈亏。

　　为什么在改革开放后中国许多地方政府没有科学处理这些问题？在我看来，很大原因是，中国人对计划的功能太忽视了。计划不是万能的，但离开计划是万万不能的。好的计划确实能够帮助中国实现又好又快的发展。好的计划需要一些条件。比如，毛主席决策搞原子弹，如果没有钱学森等人回国，如果没有广大指战员的参与，如果没有中央的全面协调，等等，原子弹就搞不出来。但如果你连搞原子弹的决策都没有，就谈不上协调搞原子弹的各种资源了。如果你用市场机制的办法——国家招标，看谁能搞原子弹，给予一定的支持——原子弹就一定搞不出来。连美国也不是用市场机制搞原子弹的。改革开放后的中国各地经济建设，在性质上就相当于搞原子弹。现在，可以看得很清楚，一个城市如果没有很厉害的企业，这个地方在国内的地位就有限。据说，现在合肥发展得不错，是因为合肥市政府抓对了项目，催生了许多高科技企业。这几乎就是搞原子弹的搞法。当中国的一些城市发展起来之后，其他城市发展的机会就少了很多了。如果中国真搞统一大市场，这些发达城市很快就会有资本流入不发达城市，攫取不发达城市的资源、劳动力、资金和市场，不发达城市就会更难以发展起来。——这样看，中国搞统一大市场，一定要有一个中央的协调，促使各地均衡发展。

　　另一方面，中国也不能过于发展城市。中国14亿人，绝大部分都到城市生活好呢，还是发展一些发达的城镇好呢？温铁军教授指出，广大农村为中国提供了一种稳定机制。由此看，在可预见的未来，以人口迁移的办法来消灭农村是不可取的。正确的提法依然是消除城乡差异，而不是片面地强调城市化，把现有的城市搞得过大。现在，中央提出了乡村振兴。乡村振兴的任务不应该仅仅是吸引一些人回乡，而应该是实现乡村城市化。美国许多州的首府根本没有什么高楼大厦，仅从城市外貌看，连中国的许多地级市都不如。为什么美国还那么发达呢？除去美国发达的一些虚构的成分之外，美国真正科学的一些机制还是值得我们许多城市学习的。实际上，华为就是在任正非的带领下学习了西方许多有效的机制。当然，美国有许多是不能学习的。比如，我国的乡村振兴不应该主要依赖所谓民营企业，而应该主要依赖集体企业和国有企业。中国现在有不少集体经济发展得很好的乡村。为什么各级政府不去研究推广它们的经验呢？为什么农业农村部不去大力推动集体经济发展呢？现行的一些模式难道不是产生了一系列问题吗？试问，如果发展了集体经济，中国许多乡村还会出现村民存入合作社的钱被卷跑的事吗？中国的广大农民还会是各自为战吗？当中国基础设施建设终于降速之后，中国的农民工靠什么来生活呢？靠单打独斗的方式还能生活吗？不是就被别人分而治之了吗？因此，中国农村、农民的唯一出路还是要组织起来。

　　这里所考虑的问题是赵燕菁教授这样的学者所没有考虑的，而这些问题是无法回避的。这说明，中国许多学者太缺乏最基本的政治经济学常识了。中国现在在意识形态领域最主要的问题是要补马克思主义政治经济学的课。只有补好了这门课，我们才能真正搞懂什么叫经济建设，怎样进行经济建设。各级政府干部只有学好了政治经济学，才能说是专业化的人才，也是又红又专的人才，德才兼备的人才。这里，我们建议，中国在考察干部、决定干部升迁时要考察干部的政治经济学水平。

　　三、赵燕菁教授的一些理论观点存在的理论问题

　　赵燕菁教授看起来对经济问题有很多的思考，可是，赵燕菁教授缺乏政治经济学的基本功，因此，许多表述不是实事求是，而是哗众取宠。网上资料显示，赵燕菁教授是英国加迪夫威尔士大学城市与区域规划系博士，曾任厦门市规划局局长、厦门市规划委员会主任、中国城市规划设计研究院副总规划师等等职务。因此，缺乏政治经济学的基本功是很可以理解的。但以博士的身份，敢于在自己并不熟悉的领域夸夸其谈是不应该的。

　　赵燕菁教授认为，“计划经济”在本质上是“通过自我输血，强行完成原始资本积累的一种模式”。我认为，计划经济决不是完成原始资本积累的一种模式，而是一种经济发展和运行模式，而且这种模式本身还可以细分，可以发展。老子《道德经》第一句话说“名可名，非常名”。计划经济这个词在不同时代可以有很不同的现实对应物。在我看来，既然建立社会主义市场经济本身就是中央的决策，因此，它就是一种计划。也就是说，中国社会主义市场经济本身是在计划的控制之下发展的。——这里先不谈这种计划有无问题。美国说它是市场经济，但美国对中国发动贸易战、美国人策划了许多事情，美国就没有计划经济的成分吗？计划经济的成分在美国小吗？人家资本主义发展了几百年，就做不出一些计划吗？《新华字典》把计划解释为“工作或行动以前预先拟订的方案”。按照这一定义，我们可以说，计划经济就是具有预先拟定的方案的经济。中国现在都有十四五规划了。如果我们把规划也看作是预先拟定的方案，尽管是非常粗略的方案，我们难道不可以说，改革开放以来中国所形成的社会主义市场经济本质上也是一种计划经济吗？请问，欧美日本政府不预先拟定方案吗？如果欧美日本政府预先拟定方案，难道它们的经济不可以称为计划经济吗？难道欧美日的经济现在还处于一种原始资本积累时代吗？这样来看，赵燕菁教授不就是片面理解计划经济了吗？他难道不是片面理解计划经济，然后给计划经济污名化吗？中国许多名人都采取了这种办法给计划经济污名化。他们根本没有懂得老子的“名可名，非常名”的道理。他们可能受西方市场经济理论的影响太过了。他们否定计划经济，不就是虚无中国计划经济时代吗？希特勒制定巴巴罗萨计划，闪电战攻击苏联。假如斯大林在斯大林格勒保卫战中用市场机制配置资源——谁有钱谁就能得到面包，请问，斯大林格勒保卫战还用打吗？战士们没有钱买面包，就无法生存下去，希特勒只要许诺面包，就可以攻占斯大林格勒了。中国人能够在市场上买到美国的先进技术吗？难道我们的先进技术不是主要依靠计划来独立自主地获得吗？

　　如果赵燕菁教授在计划、计划经济这样的基本词汇上都犯了错误，我们就可以推断他在经济上的学识水平了。他还说，“在计划经济条件下，经济被分为农业和工业两大部类，国家通过工农业产品的剪刀差，不断将农业的积累转移到工业部门。”经济不是只在计划经济条件下被分为农业和工业两大部类。资本主义的工业革命就开启了农业国变成工业国的过程，就必然有了农业和工业的两大部类。马克思在《资本论》中就区分了生产生活资料的部类和生产生产资料的部类。工农业的分割哪里是计划经济条件下出现的呢？——这里，应该指出，路乾副教授看起来认可赵燕菁教授计划经济失败的观点，只是不同意他计划经济失败的原因的观点。在我看来，既然人类有史以来就有计划——黄帝战胜蚩尤也需要有计划，因此，计划经济从来就没有在整体上完全失败过。人类经济发展的历史就是计划经济的历史。袁世凯称帝也是有计划的。进而，我认为，中国1953-1976年时期的计划经济根本就没有失败，而是非常地成功。这种成功是用市场经济根本无法取得的。也就是说，如果中国1953-1976年时期采用了市场经济机制，就必然是完全的失败。没有毛主席的领导，恐怕只能是失败。这样就可以理解，他们否定计划经济，就是否定毛泽东思想，就是否定毛泽东时代，就是搞理论和历史的虚无主义。中国不把这种理论驳倒，就无法清除理论和历史的虚无主义。至于他们这种理论和历史的虚无主义为什么在中国这么流行，也是值得思考的。有一些人是由于对于历史和实践缺乏理解，人云亦云；有一些人本身就是坏家伙的可能性是不能被排除的。

　　路乾副教授引用的林毅夫（1994）的观点，认为计划经济时期“大量的投资不但没有带来剩余，反而带来了贫穷、债务，以及收入不平等”，这就是完全错误了。中国1949-1976年时期的贫穷不是计划经济带来的，而是封建主义、帝国主义带来的。这个时期的中国的收入是相当平等的，中国是世界上最平等的国家之一是得到举世公认的。1969年4月1日《中国共产党第九次全国代表大会上的报告》中说：“到一九六八年底，我们全部还清了公债。我国已经成为一个既无内债，又无外债的社会主义国家”。

　　赵燕菁教授说，“中国城市伟大成就背后的真正秘密，就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——‘土地财政’。可以说，没有这一伟大的制度创新，中国特色的城市化道路就是一句空话”。这里的“信用”是什么呢？在日常生活中，一个人有没有信用，是指一个人有没有可信度。在经济金融中，信用是指不需要提供物资保证，不立即支付现金，而凭信任所进行的交易（如贷款）。土地作为信用基础是什么意思呢？土地作为凭借信任贷款的基础吗？开发商得到贷款一般要以土地等资产为抵押。中国那些白手起家的开发商没有什么资产，所以好像都是拿到土地，再以土地为抵押到银行贷款。所以，就这种贷款过程看，不是土地作为信用基础，而是土地作为贷款基础。而且，既然是开发商贷款，这种制度就与老百姓没有直接关系。这种制度是让开发商无本万利的制度，是损害人民利益的制度，是造成两极分化的制度，也是诱导许多开发商破产的制度，从而必然是损害中国社会主义国家性质的制度。这叫伟大创新吗？诚然，中国在这一并不伟大的制度下推进了城市化，但正如本文前面所论证的，这是好的城市化吗？这是中国唯一的、最好的城市化道路吗？不是的。城市化的道路有很多条。仅仅是因为中国用了这条道路，推动了并不是很好的城市化，就称之为中国特色的城市化道路吗？如路乾副教授所说，华为、腾讯、中兴、大疆、顺丰等在深圳的崛起，推动了深圳的城市化，并不是因为土地财政提供了基础设施。而路乾副教授没有指出的是，深圳的城市化实际上得益于整个国家的支持。我想，中国改革开放之后想要打造一个城市发展的样板，这种说法应该是不为过吧？而整个国家的支持不是计划又是什么呢？一些企业家所谓的政策红利实际上就是计划红利。

　　四、什么是中国财政收入的可靠来源

　　土地财政、城市化、产权等等都涉及到中国的财政来源问题，而这个来源问题在根本上又与中国的社会制度密不可分。现在看，土地财政不可持续、应被否定，已经成为中国社会共识；中国财政收入制度需要改革，也正成为或已经成为共识。那么，什么是中国财政收入的可靠来源呢？

　　财政收入当然要来自于经济活动。经济活动增强了，财政收入就增加了。这是一条基本原理。然而，不同社会制度的国家财政收入来自于经济活动的方式是不同的，即使是同一社会制度下的国家财政收入得自于经济活动的方式也可能是不同的。比如，计划经济时期，中国搞了公社化，中国得自农村的财政收入就可以由集体而不是个人来直接承担。这就是对集体征税，而不是对个人征税。中国现行的企业事业单位的代扣代缴实际上也具有对集体征税的成分（虽然并不完全，因为不同人收入不同，所纳税收不同）。——可以想见，即使在信息技术发达的今天，对集体征税也比对个人征税容易。在资本主义国家，主要的财富藏在私人那里，即使有发达的信息技术，也很难对富有的私人征税。这反映了什么？这反映了信息技术对于税收收入的影响是微小的。而社会制度对于税收收入的影响是极大的。

　　有人提出要为民营经济正名。请问，如果为民营经济彻底正名了，中国是否能够对富裕的私人征税呢？我看是很难的。这也就意味着，如果听从了他们的打算，未来中国必然是财政赤字越来越高的国家。这是不可持续的。

　　真正能够为国家提供财政收入的是谁呢？只能是包括国有企业和集体企业在内的公有企业。因为国有企业不存在剩余价值私人占有的局限，所以，利润交给国家没有什么阻碍，向国家交税也没有阻碍。反过来，国家也要尽力扶持公有制企业。公有制企业为你提供收入，你不扶持它，不是自寻死路吗？这意味着什么呢？这意味着中国的“两个毫不动摇”是要有所区分的。因此，什么是中国真正的制度建设？真正的制度建设就是大力发展包括集体所有制在内的公有制企业。为此，中国要从过去的改革的许多思想中解放出来。

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　　（作者系武汉大学经济发展中心教授、博士生导师，昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网【原创】修订稿，作者授权首发）