构建安全之网：美国生物国防计划评析

　　构建安全之网：美国生物国防计划评析

　　徐振伟

　　摘要:生物国防是国防战略的重要组成部分，自“9·11”事件和“炭疽邮件”事件以来，美国高度重视生物国防体系的构筑和部署，其目的是防范生物武器袭击和生物技术滥用给美国造成的负面影响。美国生物国防计划是一项基于风险防治的国家安全和公共安全计划，同时还是一项立足于发展生物科学和生物高科技的新型战略计划。基于此，小布什、奥巴马和特朗普政府通过颁布大量的法律文件和财政拨款大力实施生物国防计划，为生物国防计划的开展提供了法律保障、资金保障和技术保障。并且，随着联邦政府部门、州和地方政府、生物科技企业与大学的参与，以及反生物恐怖活动的联邦机构的设立和应对生物恐怖主义的信息系统的完善，一个较为完整的生物国防体系和安全之网正在被构建起来。美国的生物国防计划历经多年的发展与变革，尽管取得了较多重大成果，提高了防御生物威胁的能力，但依然存在一些问题。美国生物国防计划的发展和生物国防体系的构建为我们提供了参考与借鉴。

　　关键词：生物国防计划；生物国防体系；美国；中国

　　作者简介：徐振伟，男，山东潍坊人，南开大学周恩来政府管理学院副教授，历史学博士，主要研究方向：非传统安全。

　　正文摘读

　　国防是指国家为防备和抵抗侵略、保卫国家主权统一和领土完整所进行的军事活动以及与军事有关的政治、经济、外交、科技等方面的活动。生物国防是国防的一部分，是指在国家安全防御措施中，政府制订预防敌对国家或组织的敌视入侵行为所采取的，针对以生物技术为载体的武器的防御政策、措施和反制行动。美国部署生物国防既是对“9·11”事件和“炭疽邮件”事件的回应，也是一项基于风险防治的国家安全和公共安全计划，该计划的最终目标是保护美国国家安全和美国人民的利益。当前美国政府高度重视的生物国防计划有国家战略储备项目（Strategic National Stockpile）、生物盾牌计划（Project BioShield）以及化学与生物防御项目（Chemical and Biological Defense Project）等。国家战略储备项目的主要目标是保证食品、药品、疫苗和医疗装备的供应和分配；生物盾牌计划的主要目标是研发高效的药物和疫苗以应对生物武器袭击；化学与生物防御项目的主要目标是提高美国对化学和生物武器的威胁认知能力，完善美国国家基础设施建设，保护国家生态和农业系统的安全。

　　一、美国发展生物国防的历史背景

　　美国发展生物国防的想法最早可以追溯到二战结束初期。1945年8月15日，日本裕仁天皇宣读《终战诏书》，宣布日本无条件投降。美国为防止日本东山再起，对日本实施军事占领。占领期间美国获得日本研究细菌武器的大量资料，为了独占这些资料，美国操纵远东军事法庭，在审判日本战犯的时候有意掩盖日本发动细菌战的犯罪事实。美国在日本获得的这些资料为战后美国发展生物武器提供了原始参考。据美国军方情报显示，苏联也获得了部分研究资料，并在二战结束后初期雇佣日本七三一部队的战俘研究细菌武器。在美苏冷战初期，美国政府、智囊团和军方一直在思考如何消除苏联的生化武器对美国可能造成的影响。

　　1962年古巴导弹危机和平结束，虽然美苏军备竞赛没有终止，但美苏关系还是获得了暂时的缓和。为了防止核武器的传播和滥用，美国与苏联签署了《部分禁止核试验条约》（1963）、《不扩散核武器条约》（1968）和《美苏限制战略核武器条约》（1972）；美苏双方“承诺”减少发展核武器的经费投入。同时，美国也是为了适应越南战争加速增长的开销，20世纪60年代后期生物战计划的资金暂时减少。在限制生物武器的制造、传播和使用方面，美国国家安全委员会于1969年11月25日和1970年2月25日签署了《国家安全决策备忘录第35号文件》（National Security Decision Memorandum 35）和《国家安全决策备忘录第44号文件》（National Security Decision Memorandum 44），两份文件规定美国将不再生产、使用致命性或摧残性化学武器和生物武器，摧毁当前库存的生物武器，将生物技术应用限定在防御性范围内。为了限制杀伤性生物武器在全球的传播和滥用，美国与一些国家在1972年4月10日签署了《禁止生物武器公约》（Convention on the Prohibition of the Development,Production and Stockpiling of Bacteriological and Toxin Weapons and on their Destruction）。为了防止生物、化学制剂和研究设备在进出口过程中被恐怖组织截取，澳大利亚集团组织制定了出口管制清单。由于当时国际社会对生物武器的研发和使用监管得比较严格，美国也没有受到明显的生物武器威胁，美国政府并没有大规模研发用于进攻性和防御性目的的生物武器。

　　20世纪90年代，随着东欧剧变、苏联解体，世界范围内掀起一股新的自由民主化浪潮。白宫决策者在欣喜之余，开始担心苏联核武器和生物武器的流向问题。美国军方担心苏联解体后，苏联的核武器和生物武器会流向一些敌对国家、地区和恐怖组织中。为了保护美国国家安全，防止受到生物武器的危害，美国国会在1990年5月22日通过《生物武器与反恐法》（Biological Weapons AntiTerrorism Act），该法案规定禁止国际社会生产、传播和储备细菌武器和有毒武器，禁止各国从事与生物武器有关的非法行为。1991年12月4日，美国国会又颁布了《控制和消除化学武器与生物武器法》（Chemical and Biological Weapons Control and Warfare Elimination Act of 1991），该法案规定，为了美国的国家安全，国际社会要和美国共同努力，制止化学武器和生物武器在国际舞台的扩散和滥用，对违反规定的国家、组织实施打击和制裁。同年12月12日，老布什总统签署了向俄罗斯提供紧急援助的《纳恩-卢格法》（NunnLugar Act），该法案向俄罗斯提供紧急援助的目的是协助俄罗斯销毁苏联留下的大规模杀伤性武器。

　　除了签署诸多法案，在国家行为上，美国政府还于1992年开始推行生物技术国家战略，鼓励发展生物高科技。在当时，转基因技术是最前沿的生物技术，为了鼓励转基因技术的发展、传播，消除民众对转基因食品的担忧，老布什总统在该年的总统行政命令中明确指出，转基因作物、食品与同品种的传统作物“实质上相同”。美国国家科技委员会在题为《21世纪生物技术：新前沿》的报告中也提出，未来美国要将发展生物科学的重点放在四个领域，即农业生物技术领域、环境生物技术领域、制造和生物加工领域以及海洋生物和水产养殖领域。这一时期美国政界、学界和商界精英逐步认识到生物技术的重要性，政府鼓励生物技术商业化，但还没有真正将生物技术和国防结合起来，特别是没有将生物国防作为一套完整的制度和体系来展开建设。

　　2001年发生在美国纽约世贸中心的“9·11”事件和随后的“炭疽邮件”事件将炸楼恐怖主义和生物恐怖主义直接联系在一起，一定程度上引起美国各界的恐慌。美国军界、学界和舆论界人士都要求政府采取果断措施，加强生物国防建设，维护美国国家安全。基于反恐和维护国家安全的需要，美国政府决定全面部署生物国防体系。在政府的大力鼓励下，很多科研机构和商业公司投入到这一领域。10月23日，美国国会通过了《生物恐怖主义预防法》（Bioterrorism Prevention Act of 2001），该法案强调要扩大对生物武器的识别和鉴定范围，对使用特定生物制剂和毒素危害公共卫生和安全的行为人施行处罚和监禁。随后，10月26日美国国会又颁布了《美国爱国者法案》（USA Patriot Act），该法案以反恐为目的，增加了警察机关、财政部门和移民管理局的权力。根据该法案，警察机关有权查看居民的电话、电子邮件、医疗、财务等方面的记录；财政部长有权控制和管理金融流通活动；移民管理局有权驱逐被怀疑与恐怖主义有关的外籍人士。该法案还要求美国公共和私营组织及时向政府部门提供与恐怖主义和国土安全有关的信息。2002年12月11日，小布什总统签署了《防御大规模杀伤性武器的国家战略声明》文件（Statement on the National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction），该文件指出美国生物国防战略的三个支柱：第一个支柱是遏制生物武器的扩散，实施反扩散政策（Counterproliferation）；第二个支柱是防止恐怖分子获得生物武器，实施不扩散措施（Nonproliferation）；第三个支柱是加强情报侦破和分析能力，提高国际合作水平，做好应对准备。小布什总统签署的诸多法案和行政命令使美国第一次开始大规模部署生物国防计划，为奥巴马政府和特朗普政府继续实施生物国防计划提供了法律框架和参考。

　　二、美国政府部署生物国防的过程

　　生物武器和化学武器会对一个国家的国土安全和公共安全造成巨大影响。从成本—收益的角度说，生化武器是一种低成本、高收益的政治武器。恐怖主义组织在制造舆论恐慌时，热衷于使用此类武器。按照美国官方的话语，生化武器是穷人的“核武器”，它们对恐怖分子更具吸引力。为了防止恐怖主义组织对美国本土和美国人民实施生物打击，美国政府两次颁布生物国防法。另外，小布什总统、奥巴马总统、特朗普总统在任期内还签署了一系列公共行政法案、总统指令文件，为美国部署生物国防提供法律指南。

　　2.1小布什政府时期美国的生物国防建设（2001—2008）

　　前面提到，2001年“9·11”事件和“炭疽邮件”事件发生后，小布什总统做出快速反应，签署了《生物恐怖主义预防法》和《美国爱国者法案》。2002年6月12日，小布什总统又签署了《公共卫生安全与生物恐怖主义预警应对法》（Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002），这是美国第一部生物国防法。该法案要求美国政府提高应对生物恐怖主义和公共卫生突发事件的能力，强调了“事前预防”和“事后报告”的工作原则，要求研究机构和医药公司对联邦机构清单上的生物物质和设备进行登记。在对研究机构和医药公司持有的致病性细菌病毒进行安全风险评估后，研究机构、医药公司才能拿到使用许可证。当联邦机构清单上的生物物质、设备和病毒被盗、丢失或被释放时，研究机构和医药公司负责人需要及时向相关机构报告。没有及时登记或及时报告的持有者将面临严重的处罚，并有可能受到长期监禁。

　　《公共卫生安全与生物恐怖主义预警应对法》由五部分组成。第一部分是关于国家应对生物恐怖主义和其他公共卫生紧急情况的条例，该条例规定了联邦政府、州和地方政府预防生物恐怖主义的战略和计划，并要求联邦政府、州和地方政府加强食品、药品和生物疫苗等战略物资的储备；第二部分是关于对危险性生物制剂和毒素的控制条例，该条例要求美国卫生及公共服务部和农业部对特定生物制剂和毒素进行登记和审核，待审核通过后代理人才可以拥有或使用这些生物制剂；第三部分是关于保护食品、药品的生产、运输和储备安全的条例，该条例要求美国食品、药品进口商向卫生及公共服务部提交食品、药品进口清单，以便卫生及公共服务部检验进口食品、药品的安全性，另外还要求卫生及公共服务部登记用于食品、药品加工和制造的各种设备，以便核查其安全性；第四部分是关于保障饮用水安全的条例，该条例要求努力维护社区供水系统的安全，做好应急预案和污染治理工作；第五部分是附加条款，该条款修改了《联邦食品、药品和化妆品法案》（Federal Food,Drug and Cosmetic Act）中有关食品、药品价格的规定。美国第一部生物国防法为美国政府实施生物国防计划提供了法律指南。

　　2002年11月25日，美国国会通过了《国土安全法》（Homeland Security Act of 2002），之后根据该法案设立了美国国土安全部（DHS）。该法案规定国土安全部的主要职责是：(1)防御境内的恐怖袭击事件，降低恐怖袭击的损害度；(2)监督国内诸多计划和项目的实施，保护国土安全和国家经济安全；(3)打击毒品贩运活动，切断贩卖毒品者与恐怖主义组织之间的关系。为了降低细菌、病毒传播带来的损失，2003年1月28日，小布什总统提出生物盾牌计划（Project BioShield），之后在2004年7月21日，国会通过了《生物盾牌法案》。该计划的主要内容是鼓励科研机构进行医学应对措施研究，通过研究炭疽芽孢杆菌、天花病毒、肉毒杆菌毒素和埃博拉病毒等可能用于研发生物武器的病毒，培育新一代疫苗和药物，并制定详细的诊断和治疗计划。为了更好地落实生物盾牌计划，《生物盾牌法案》规定政府要设立专项储备基金，用于采集医疗物资，研究新药品。从2004年到2013年，美国国会共拨款56亿美元用于疫苗和解毒药品的研究。

　　2004年4月28日，小布什总统签署了《二十一世纪生物国防计划》总统行政命令（Biodefense for the 21st Century）。该行政命令声明美国将应用一切手段保护本国国家安全和全球利益，通过建立更加完善的生物传感设施和基础医疗设施，提高对生物武器袭击的识别和应对能力。在具体措施上，小布什总统提出五点主张：(1)启动防扩散安全倡议（The Proliferation Security Initiative），遏制大规模杀伤性武器（包括生物武器）的扩散；(2)实施生物监督计划（Biowatch Program)，建立环境传感器网络，对美国主要城市进行检测，防止美国农业和食品、药品供应系统受到生物毒素的污染；(3)实施国家战略储备项目，增加战略性药物、疫苗和医疗设备的储备，确保疫苗和治疗药物可以在12小时内送达美国任何地方；(4)继续实施生物盾牌计划，加快研发和检测新的医疗对策的能力；(5)与国际社会开展合作，共同探究应对生物武器袭击的有效方案。

　　小布什总统在签署这些公共行政法案的同时，也签署了多个国土安全总统指令文件（Homeland Security Presidential Directive，HSPD）。从2001年到2008年，小布什总统共签署了六个涉及生物国防的国土安全总统指令文件，即HSPD4、HSPD7、HSPD9、HSPD10、HSPD18和HSPD21。这些总统指令文件主要涉及如何预防大规模杀伤性武器的伤害、如何加强关键性基础设施的识别和保护、如何维护农业和食品系统的安全以及如何改善公共卫生和医疗设备等。

　　随着公共行政法案和国土安全总统指令文件的相继生效，美国国土安全部在2008年1月制定了应对自然灾害和人为灾害的《国家应急框架》文件（National Response Framework，NRF）。该文件由核心文件、紧急援助功能、支持文件、事件附件以及合作伙伴指南五部分组成，其运作方式是通过协调联邦政府、州和地方政府、公共机构、私营部门和非政府组织间的责任和分工，为美国政府提供应对大规模恐怖袭击事件和紧急性自然灾害事件的对策和建议。为了建立全面的国家应急框架，美国国会出台四点声明：(1)要充分认识到生物武器的危害，根据各方提供的情报对生物武器的危害做出正确评估和预期判断；(2)要实施预防与保护相结合的对策，既要防止特定生物制剂和毒素被敌对国家或组织掌握，也要保护关键性基础设施的安全；(3)要坚持监督与预警相结合的原则，做好前期预警和识别工作；(4)要能从生物武器袭击和大规模伤害中快速恢复过来，及时采取对策解决出现的各种问题。

　　由于小布什总统的积极推动，美国国内建立起了以国家传染病研究中心（NCID）和国家疾病控制与预防中心（CDC）为核心的分布于联邦、州和地方的突发事件应急管理中心，卫生及公共服务部建立了专家顾问委员会指导各部门应对突发事件。从整体上说，小布什总统签署的诸多公共行政法案和国土安全总统指令文件对构建美国生物国防体系起了关键作用。从2001年到2008年，小布什政府用于民口生物国防的经费开支从6亿美元猛增到54亿美元。从中不难看出，小布什总统用于生物国防的经费开支逐年增加，其中卫生及公共服务部是政府经费投入最多的部门。由此可见，在小布什总统的生物国防战略中，保护人民的健康与安全始终是最核心的内容。

　　2.2奥巴马政府时期美国的生物国防建设（2009—2016）

　　2008年11月4日，奥巴马当选为美国总统。虽然当时美国深陷次贷危机，但奥巴马政府并没有减少对生物国防的经费投入和财政支持。据资料显示，2008—2009财年美国政府用于生物国防的经费开支高达81亿美元。从根本上说，奥巴马政府延续了小布什政府时期的生物国防战略。在具体措施上，奥巴马政府也签署了一些指导国内生物国防建设的法案和文件。

　　首先，在2009年11月23日，奥巴马总统签署了《应对生物威胁的国家战略法案》（National Strategy for Countering Biological Threats）。该法案指出美国实施生物国防计划的七点目标：(1)促进全球公共卫生安全建设，提高生命科学信息和生物技术流通，增强各国解决疾病和瘟疫的能力；(2)培育科研人员的责任意识和安全意识，坚持正确的科研方向；(3)提高科技识别能力，及时定位和防御生物武器袭击；(4)防止生物技术和敏感信息的丢失、盗取和滥用；(5)提高国家的预防、分析和应对能力，降低风险；(6)加强各国间的沟通与合作，确保各国政府的行动一致；(7)在全国范围内开展反恐行动，确保各部门间有效的联合行动方式。 除此之外，该法案也规定了美国联邦政府、州和地方政府、非政府组织、个体行为者和国际合作伙伴在美国生物国防建设中的不同职责和角色。

　　2010年2月1日，美国国防部发布的《四年防务评估》报告指出，为了建设生物国防体系，防止生物武器扩散给美国带来的不利影响，美国政府应该从三方面着手准备：(1)加强应对措施研究，制定预防策略，未雨绸缪；(2)加强对大规模杀伤性武器的监测、定位和防护能力，作好陆海空阻截；(3)加强国际合作，构建多重国防网络，并重点关注一些国家和地区的安全。5月27日，奥巴马签署《国家安全战略报告》，指出生物武器与核武器对美国国家安全的重要性，防备生物武器和核武器的攻击是美国国家安全优先考虑的方面。为此，美国应该继续壮大整体实力，保持经济领域、军事领域和高科技领域的优势；加强国际合作，建设全球公共卫生安全体系；建设公平公正的国际秩序，提高国际法和国际组织的效力。7月2日，奥巴马签署了《优化管理布萨特行动法案》，这是美国第二部生物国防法，并提出了“布萨特”的概念。在该法案中，奥巴马指出实施布萨特计划的原因是：(1)研究布萨特的科研机构和企业对美国国家安全至关重要；(2)实施布萨特计划可以防止特定生物制剂和毒素被滥用、被偷窃、丢失和意外释放；(3)通过加强各联邦部门间的协商与合作，既可以使布萨特计划合法化，又可以消除布萨特的负面影响。为了优化管理布萨特，奥巴马做出三点指示：(1)各行政部门要在6个月内制定一份监管布萨特计划实施进度的方案；(2)卫生及公共服务部与农业部要在18个月内制定一份一级特定生物制剂和毒素名单，评估其风险，然后根据各生物制剂和毒素的特殊性制定具体的预防方案；(3)设立联邦专家安保咨询小组（Federal Experts Security Advisory Panel），为布萨特计划的实施提供技术指导和安全建议。联邦专家安保咨询小组由来自美国国务院、国防部、司法部、农业部、商务部、卫生及公共服务部、交通部、劳工部、能源部、退伍军人事务部、国土安全部、环境保护局、国家情报主任办公室、科学技术政策办公室和参谋长联席会议这15个部门的代表组成。卫生及公共服务部部长和农业部部长任联席主席，可以根据形势需要增加联邦专家安保咨询小组成员的数量。

　　2.3特朗普政府对生物国防体系的重塑（2017—2018）

　　作为一位残忍的战略家和精明的战术家，商人出身的特朗普以“美国优先”和“美国第一”的口号登上总统宝座，特朗普的当选标志着美国外交传统中孤立主义和单边主义潮流的回归。在其执政近一年后的2017年12月18日，他发布了其总统任内的第一份《国家安全战略报告》。这份报告标志着以大国竞争和对抗为色彩的传统安全又重新成为美国国家安全的首要目标，特朗普将恐怖主义置于中俄、朝鲜伊朗之后第三位的位置。但值得注意的是，特朗普对生物国防的重视程度丝毫不亚于前两任总统。

　　在其《国家安全战略报告》的第一部分中，特朗普指出生物事件的爆发会带来灾难性的后果，以美国为对象的生物威胁不断增多，美国需要采取切实的行动从源头上加以解决。并且，特朗普认为生命科学的进步有益于人类的健康和社会的发展，但同时也为那些意图伤害美国的行为者提供了新的路径。因此，美国应该从源头检测并遏制生物威胁，及早发现和减轻疫情，防止疾病蔓延，加强人类和动物交叉领域的卫生安全，同时鼓励生物医学的创新，完善应急响应与统一协调机制。

　　为贯彻其意志，2018年1月美国国防部发布《国防战略报告》明确提出，近期生物工程学的发展还引起另一种担忧，即生物武器的潜能和种类将会大大增加，且更容易获取。因此美军需要开启“全球作战模式”，并且将应对全面战争作为未来的重点发展方向。

　　经过长期的酝酿，2018年9月18日，特朗普政府终于推出一项旨在应对生物威胁并推动美国生物国防发展的战略，这项国家生物防御新战略通过特朗普签署的《国家安全总统备忘录》(National Security Presidential Memorandum，NSPM)上升为国家意志，它是对前两任总统政策的扬弃，既延续和继承了他们行之有效的一些做法，同时体现了特朗普政府鲜明的时代特征以及特朗普的个性，实现了部分创新。这些创新主要体现在：

　　（1）不再使用“布萨特”的概念，而是实施生物国防多样性战略，将生物威胁的范畴进一步扩大，包括自然发生的、人为制造的和偶然性的生物威胁，以便适应生物威胁的复杂性和多元化。这是因为随着生物科技的发展，生物威胁的种类日益多样，生物国防的防御范围不断扩大。除了传统的生物细菌、病毒和毒素外，基因片段、基因食品和基因技术逐渐成为美国生物国防的新型防御对象。

　　（2）涉及生物国防的政府机构至少包括15个部门，而作为应对生物恐怖主义的跨部门机构的权力范围含糊不清，集中领导和权力协调也不明确。基于政府各个部门自行其是，缺乏集中协调的应对计划，在机制创新和政府机构改革方面，《国家安全总统备忘录》授权成立一个内阁级生物防御指导委员会，由卫生及公共服务部部长亚历克斯·阿扎(Alex Azar)担任主席，下设生物防御协调小组，负责协调15个政府部门来处理生物恐怖主义和致命疾病爆发的问题，并且定期监督和评估生物防御战略的实施，为此，建立一个评估实施能力的流程，以高效利用政府的生物防御资源开展行动。

　　（3）基于生物威胁的不断演变和升级，对专业知识和技术能力的要求越来越高，特朗普政府宣称生物技术的快速发展对改善公共健康事业拥有巨大潜力，但它们也为新型威胁创造了机会，并使越来越多的行为体研发生物武器。作为回应，特朗普政府开始提高卫生及公共服务部在生物国防中的地位，特朗普任命卫生及公共服务部部长亚历克斯·阿扎负责协调国家生物防御战略的具体实施，并直接为总统服务。随后的2018年10月18日，卫生及公共服务部发布美国健康安全国家行动计划，帮助特朗普准备和应对突发性公共卫生事件。该计划形成了国家安全战略和国家生物防御战略的战略指导，并指出美国政府将采取的行动。由此可见，卫生及公共服务部在部署实施生物国防过程中将发挥主导作用。特朗普政府通过加强卫生及公共服务部集权的方式，来克服机构重叠和职责交叉的问题，实现各部门之间的有序协调。

　　总体来看，特朗普希望通过制度创新的方式来克服集体行动的困境以及权责不分的难题，摆脱纸上谈兵式的“太多战略性文件中的僵化概念”保障政府敏捷的快速反应能力，并能应对千变万化的各种生物威胁。

　　通过这些创新，特朗普旨在建立一个更高效、更具协调能力、更富有弹性的生物防御体系，该体系是由在生物事件的发现、预防、准备、回应和灾后恢复方面发挥作用的所有利益相关方组成，包括联邦政府、州和地方政府、私营部门和国际合作伙伴。虽然美国国内对特朗普的政策提出质疑，如奥巴马执政期间担任卫生及公共服务部高官的妮可·卢瑞(Nicole Lurie)认为特朗普的“新政”仍属“新瓶装旧酒”，他只是将之前的生物防御体系重新包装而已,但特朗普对自己构筑的生物国防体系信心满满，并认为它代表了美国防御生物威胁的新方向。

　　三、生物防御蓝带研究小组：官民结合的典范

　　生物防御蓝带研究小组（Blue Ribbon Study Panel on Biodefense，BRSPB）是一个由前高级政府官员和学术专家组成的半官方半民间性质的智库，资金来源是私人民间机构的资助，负责分析美国防御生物威胁的能力，致力于保障美国的生物国防。前参议员乔·利伯曼（Joe Lieberman）和前宾夕法尼亚州州长汤姆·里奇（Tom Ridge）共同担任该小组的联席主席。

　　生物防御蓝带研究小组成立于2014年，其成立的直接原因是埃博拉病毒、寨卡病毒在全球的蔓延和美国政府以及国际卫生机构的应对不力。在生物防御蓝带研究小组的成员看来，虽然美国政府颁布了一些法案，花费了许多资金，但处理重大传染病爆发的能力仍然欠缺。埃博拉病毒首先在西非爆发，随着人口流动和迁徙，该病毒不断在全球蔓延，影响到了包括美国在内的其他地区。而对美国造成更大冲击的是随后爆发的寨卡病毒，寨卡病毒从南美洲传播到波多黎各和佛罗里达州。寨卡病毒的爆发揭露了美国对疾病爆发和公共卫生防御能力的弱点——资金预算的优先次序混乱、医疗对策的实施缓慢以及危机政治化的反应使公众安全变得软弱无力。

　　面对这种局面，汤姆·里奇提出了成立生物防御蓝带研究小组的设想，按照其初衷，该小组作为一个容纳民主、共和两党的智库将评估美国的生物防御能力，以防止潜在的大灾难，包括人为和自然界的生物或化学事故，该小组将影响美国政策和法律的制定，以加强国家防御能力和优化资源配置。依照其发表的公告，该小组的成立旨在“对美国生物防御工作状况进行全面评估，并提出实施改革的建议”。在其成立后的四年多时间里，生物防御蓝带研究小组主要围绕以下活动来展开工作：

　　3.1通过召开会议的方式为生物防御搭建沟通的平台

　　2014年12月4日，新成立的生物防御蓝带研究小组的联席主席——前参议员

　　乔·利伯曼和前州长汤姆·里奇召集了他们的第一次会议，旨在向小组成员提供可能造成灾难性后果的生物威胁所带来的潜在风险和机遇的全面看法，同时评估国家生物防御和大规模化学事故的状况。

　　针对对于埃博拉病毒危机的低效反应，该小组希望从这一疫情中吸取教训，并将其经验教训用于准备应对蓄意的袭击，这为该小组召集会议提供了动力和紧迫性。小组成员召集了近十二位专家，就生物和化学威胁以及阻碍美国实现最佳生物防御的意识和行动方面的差距提供最新情况和观点。该小组听取了参议员理查德·伯尔(Richard Burr)、前参议员和大规模杀伤性武器委员会主席泰兰特(Jim Talent)、前海军部长理查德·丹齐格(Richard Danzig)的讲话。这些专家谈到了生物威胁的性质、如何保持高度的防范意识,以及美国政府对威胁的理解将如何影响美国应对这些威胁的能力。本次会议的召开，主要源于当时正在广泛传播的埃博拉病毒疫情，该小组希望联邦政府能够在危机到来之前就拥有将其化解的能力，而这种能力源于对以往经验的学习。如汤姆·里奇所言：小组邀请各方专家参与就是为了避免美国政府在生物领域的“9·11”事件发生后才开始进行危机防范。

　　从2014年到2015年，该小组在首都华盛顿召开了四次关于生物威胁意识、预防和保护、监测检测、灾害应对和灾后重建的公开会议。现任和前任国会议员、前政府官员、州和地方代表和其他专家提供了他们对当前生物防御工作的看法，包括优势、劣势和机遇。虽然在生物防御方面已经取得了很多成果，但这些会议进一步揭示了旨在保护美国人免受生物事件影响的系统性挑战。并且，通过一系列会议和研讨会，小组将全面评估现有的生物防御政策和计划，以预防和发现潜在的生物威胁，并准备、应对和缓解这些威胁，高层的政治领袖也已加入这一努力，以确保美国政策和法律的改革，加强抵御能力，同时优化资源配置。

　　3.2参加国会听证会，并向国会提出政策建议

　　2015年10月28日，在参议院国土安全和政府事务委员会听证会上，利伯曼和里奇担任听证会证人，听证会主题为“评估美国生物防御状况”。该小组指出了由于缺乏集中领导而导致的三个主要问题，即协调、协作和创新的不足，强调在协调方面，总体领导是必要的，总统必须确定生物防御的优先事项和目标，并且要求行政部门的成员对它们负责；在协作方面，由于非联邦合作伙伴需要大量参与，领导者必须负责政府间的合作努力，州、地方以及民间组织，他们会面对生物事件的直接影响，为此，联邦政府必须帮助加强他们的能力并增加给他们的支持；在创新方面，生物防御工作迫切需要注重创新，因为生物威胁迫在眉睫，生物防御的脆弱性已经存在太久了。威胁的复杂性需要同样复杂的解决方案，而政府倾向于风险厌恶，但在生物防御中，这种态度只会导致失败。

　　2015年11月3日，众议院国土安全委员会举行主题为“防御恐怖主义：美国多么脆弱”的听证会，重点关注了生物防御蓝带研究小组最新发布的调查结果。利伯曼和里奇向听证会成员介绍了小组的工作以及美国生物防御领导和计划的状况，包括改善生物国防的建议。2016年2月5日，众议院武装部队委员会针对新出现的生物威胁和应对能力举行了题为“生物防御外部意见”的听证会，该小组成员韦恩斯坦(Kenneth Wainstein)和帕克(Gerald Parker)担任听证人。

　　3.3发布研究报告

　　生物防御蓝带研究小组对美国如何应对生物威胁进行了为期近一年的研究。该研究涉及人为(恐怖和意外)威胁和自然界发生的生物威胁。该研究最终于2015年10月28日向公众和国会发布了一份报告《国家生物防御蓝图：需要进行的重大改革》，这是迄今为止该小组发布的最为权威的一份报告。

　　该报告首先指出了美国政府没有像面对其他威胁一样对生物威胁提供同等程度的关注，这导致生物防御缺乏一个单一的领导者来操作，进而确定优先次序，协调并让各机构对共同的国家生物防御工作负责。这一弱点妨碍了对生物威胁的充分防御。

　　在联邦层面，美国需要进行政府间和多学科的努力，需要集中有效的领导来指导和协调这些努力，但由于缺乏这些努力，生物防御活动的协调不够充分。这个问题很大程度上可以通过副总统的领导和白宫生物防御协调委员会的建立来解决。此外，由于缺乏全面的生物防御战略和统一的预算编制方法，协调问题更为严重，而这对任何战略机构间的工作都至关重要。由于缺乏这些重要组成部分，导致对威胁的认知不够以及各机构之间的监督不足，国会的监督工作也受到阻碍。通过定期和深入的国会议员情报简报以及国会联合监督议程的实施，可以缓解这些矛盾。

　　在地方层面，协调工作不仅仅体现在联邦政府内部各部门之间，也同样体现在联邦政府与州政府、地方政府之间的关系上。美国的生物防御工作不是单一的联邦政府的职能，因为生物事件的影响虽然能在全国范围内感受到，但必须落实到事发地才能得到解决。为此，联邦政府必须帮助加强州、地方和社区的生物防御能力，并增加对它们的支持。具体而言，快速准确地识别人类、动物或环境中移动的病原体是必要的，但这种鉴定的进展仍难以捉摸，联邦政府必须实施全国综合的生物监测系统，大幅提高生物环境监测能力，并大幅增加动物数据的搜集。同时，联邦政府还必须通过改进培训、加强个人保护和更好的情报共享来证明对紧急情况的支持，必须为州、地方和社区部门提供合理和持续的财政支持。并且，通过更严格地管理医院准备计划资金，开发医疗保险和医疗补助服务中心以及选择医院作为生物防御专业中心的认证来增加对医院系统的支持。

　　该报告强调集权和集中领导在生物防御中的重要性，“一位权威的领导者，可以促进生物防御的重大进展，副总统以及实现行政和立法部门战略愿景的跨部门专家团队可以在短期内实现实质性进展，在协调联邦活动、建立跨部门伙伴关系方面尤其如此”。在此基础上，该报告提出了33项政策建议，诸如成立白宫生物防御协调委员会、副总统任白宫生物防御协调委员会主席、制定和更新全面的国家生物防御战略、加强对动物和人畜共患疾病爆发的监测和规划、改善生物防御医疗体系、加强与州以及地方和社区的信息分享工作、统一生物防御预算、制定明确的国会议程、实施生物防御的军民合作，等等。该报告最后的结论指出，如果美国遵循《国家生物防御蓝图》，加强领导力并在已有工作的基础上开展重大改革，在生物防御方面就会实现更为可观的进步。该小组力图通过这份报告来确定具体的短期、中期和长期的政策行动，帮助政府纠正不足之处。

　　并且，该报告描述了“伊斯兰国”所构成的威胁、美国政府对致命生物制剂的不当处理以及将生物防御准备作为国家优先考虑的理由。除《国家生物防御蓝图》之外，生物防御蓝带研究小组还发布了另外四项报告。2016年12月，发布报告《生物防御指标》，详细评估了联邦政府实施一年期行动项目的工作，指出联邦政府应在一年内完成与该小组建议相关的46个行动项目。自发布《国家生物防御蓝图》以来的一年中，在46个行动项目中，政府在其中的17个项目取得了一些进展，但只完成了两个。并且，审查中最明显的问题之一是部门级生物防御预算的不连贯性，对新发传染病事件的预算划分不够完善的规划对美国政府的应对产生负面影响。

　　为此，该报告呼吁新当选的特朗普总统将生物防御领导制度化，即由新总统继承的生物防御体系需要更加集中的领导。此外，人畜共患疾病的检测与应对、农业安全威胁、生命科学的网络脆弱性、军事技术到民用技术的转让，这些问题都应当是美国新政府关注的议题。

　　2017年10月，生物防御蓝带研究小组发布报告《保护动物和农业》，农业是国民经济的基础，针对人畜共患疾病的发病率不断增加，该报告表明需要加大力度消除隐患来减少对美国农业部门的冲击。该报告分为领导、协调、合作、创新四部分。在领导方面，报告强调白宫一级的政治领导是必要的，以提高生物防御作为国家的关键要求，副总统与国会一起推动农业防御体系的构建，白宫应确保国家生物防御战略应对粮食和农业面临的威胁，并确保将详细的农业防御支出纳入跨领域的生物防御预算分析；在协调方面，实现农业部与联邦调查局之间的协调和信息共享，减少机构之间的功能重叠，并明确指示其他联邦部门支持对农业犯罪和农业恐怖主义的调查工作；在合作方面，早期监测和发现是减轻其影响和缩短反应持续时间的最重要手段之一，虽然美国的生物防御工作取得了明显的成效，但在疫情的快速监测和诊断方面仍然欠缺，白宫应该将动植物和人类健康等全部纳入生物监测活动的范畴，并指示相关部门制定预算需求，国家安全委员会应该指导机构间合作伙伴制定质量标准，以衡量生物监测投资的价值，国会应该资助和促进增加牲畜和野生动物数据的收集，增加对农业部国家野生动物疾病计划的拨款；在创新方面，国家需要科学的解决方案来推动农业防御超越目前的局限，美国农业部应进一步制定禽流感和其他疾病的疫苗使用政策。此外，农业部和国土安全部应制定农业防御设施运营的商业计划，该计划面向国内外市场，并将公共和私营部门都纳入其中。

　　2018年2月，生物防御蓝带研究小组发布报告《生物防御的预算改革》，指出美国生物防御战略的最终成功取决于其所指导的活动的优先次序以及对这些活动的资金分配。目前，各部门和机构要求单独筹集资金，他们各自与管理和预算办公室(The Office of Management and Budget，OMB)协商其年度预算请求，然后由部门和机构向国会提交预算申请。作为提交的一部分，管理和预算办公室不提供整个政府的生物防御支出开支。这种预算问题导致的结果是有太多单独的机构致力于生物防御，而且协调不够。正如利伯曼所说：“管理和预算办公室不知道联邦政府在生物防御方面的花费是多少，因为可悲的事实是，有超过二十多个机构正在生物防御的‘孤岛’中工作，这增加了我们的脆弱性。一旦我们制定了战略并将该战略与预算改革相匹配……这就是更有效的生物防御战略的开端”。

　　该报告建议管理和预算办公室每年向国会提交综合预算申请，概述联邦范围内的生物防御支出，以及它如何与任务目标挂钩。综合预算将有助于国会全面了解现有投资和优先事项。首先在领导方面，制定综合生物防御预算的工作始于白宫，副总统负责生物防御体系的政治领导，帮助制定重要的预算优先事项；其次在预算编制、评估和提交方面，管理和预算办公室根据国家生物防御战略来评估部门和机构的要求，白宫向国会提交综合预算申请、五年生物防御预算计划和预算横向计划；最后在授权和拨款方面，国会通过以下方式实现生物防御综合预算编制过程：协调拨款小组委员会的资金优先顺序，设立公共卫生应急资金，由不少于20亿美元的年度资金组成，并补充定期年度拨款。该报告还主张国会成立一个两党、两院制生物防御工作组，以制定预算编制解决方案，确定能够简化生物防御监督的结构和程序。

　　2018年10月，生物防御蓝带研究小组发布报告《坚守生物防御第一线》，该报告的主题是联邦政府与各地方政府在生物防御中的纵向关系。通过实地调研，该小组发现，美国各地的基本准备、反应和恢复的基础设施差异很大，使整个国家面临较大的风险。例如，如果一个社区无法被纳入其州内可以快速识别生物威胁的实验室系统，那么该社区就会变得脆弱，那些生活在边境地区的人们也是如此。它提醒白宫和国会，州、地方、社区在生物国防中发挥着巨大作用，在生物攻击和流行病爆发之前，州长和地方政府的各级官员应将生物防御作为一个优先考虑的事项。为此，该报告提出政策建议，来提高州政府、地方政府与联邦政府分担大规模生物事件准备、响应和灾后恢复重建的责任，这些政策建议包括：(1)统一并建立新的国家紧急医疗服务系统，包括在卫生及公共服务部设立国家紧急医疗服务机构；(2)提供医疗保健服务；(3)改进国家药品储备、医疗设备和基本医疗用品储存的分销体系；(4)加强实验室的生物监测；(5)将生物防御作为选举官员的优先事项来满足公众期望。

　　这四份报告是《国家生物防御蓝图》在生物国防某一方面的具体体现，即《国家生物防御蓝图》的指导方针和中心思想都贯穿于这四份报告的始终。通过这些报告，生物防御蓝带研究小组确定了国家生物防御态势的系统性弱点，评估了正在开展的工作，以提高国家的生物防御能力，进而预防、制止、准备、检测、响应、归因、恢复和减轻生物事件的影响。该小组继续倡导通过更多的会议讨论形成报告使政府决策层能够采纳这些建议。

　　3.4生物防御蓝带研究小组评估、督促美国生物国防战略的实施，充当政府与民间、行政与立法部门沟通的桥梁

　　2015年3月12日，纽约市卫生部门联合洛杉矶和芝加哥的卫生部门召开远程会议，讨论了他们独特的生物防护挑战，以及在资金准备、医疗对策等方面的问题和规划生物监测计划（BioWatch）的可行结果。本次会议通过生物防御蓝带研究小组向美国国会提出政策建议，包括增加对人口密集型城市在生物防御方面的资金支持；提前部署医药分发点以及时提供给高风险、人口密度高的城市；政府应支持和培训州和地方政府官员，以便其能面对紧急情况做出反应；国会应建立一个跨部门的生物监测机制。

　　2016年9月14日，该小组成员阿莎·M·乔治(Asha M.George)与美国国会议员和国会工作人员讨论了美国生物防御工作的现状，并阐释了为什么公私伙伴关系即官民结合仍然是解决国家安全威胁的关键战略。在生物防御中，该小组认为政府的职责应该包括：共享信息、创建和管理物资储备、提供资金和启动项目、确定标准和要求、发展反应能力;而私人部门的职责应该包括：建立商业体系、提供资源和专家、与政府一起承担责任、建立自己的回应机制、克服政府的弊端。通过这种公私合作，双方可以取长补短，相得益彰。

　　特朗普政府于2018年9月18日发布的《国家生物防御新战略》概述了管理自然发生、意外或故意事件造成的生物威胁风险的措施。白宫、国家安全委员会和牵头机构，如卫生及公共服务部，仍处于召集联邦机构代表和了解建立协调委员会以实施该战略所需的基础设施的早期阶段。生物防御蓝带研究小组继续监督国家生物防御战略的进展、其实施情况以及各机构对指导目标的回应，并继续提供有关参与机会的信息。2018年11月14日，为了贯彻落实特朗普总统颁布的《国家生物防御新战略》，生物防御蓝带研究小组主持实施国家生物防御战略会议，在关于实施国家生物防御战略的机构间讨论之后，与会的联邦官员同意美国需要对民用和军事生物防御工作采取更加协调的方法。国土安全部、疾病控制与预防中心、政府问责办公室和国家安全委员会的官员讨论了如何改进跨机构协调。

　　通过公开会议和调查研究，该小组确定了国家生物防御态势的系统性弱点，并且，该小组利用自身兼容民主共和两党、容纳现任和前任国会议员以及行政官员的独特优势，做到集思广益，倾听各界不同的利益诉求，与行政部门和立法部门保持密切接触，并为他们提出近期和长期行动建议。

　　作为美国生物国防的见证者、参与者、监督者与推动者，生物防御蓝带研究小组为美国的生物防御工作做出了重大贡献。该小组的成员均曾任职于国土安全等相关部门或为生物领域学者，在知识、技术、政策、影响力方面都有着极大的优势。从初期的与生物领域相关行业合作到对公众进行宣传演讲，该小组正在逐步扩大影响力。

　　尽管该小组提出的诸多建议的落实情况并不理想，特别是建议的具体落实需要大量的资金投入和巨大的政府工作流程改革，实施难度较大，其提出的33条主要建议的落实极具挑战，但是，该小组的《国家生物防御蓝图》最终影响了特朗普总统和他2018年发布的《国家生物防御新战略》。虽然特朗普总统任命卫生及公共服务部部长为生物防御的负责人而非该小组建议的副总统，但在生物威胁的范畴、机构改革、预算改革等方面，特朗普总统基本都采纳了该小组的观点。此外，2018年12月，特朗普总统签署了《2018年农业提升法案》(Agriculture Improvement Act of 2018)。该法案囊括了生物防御蓝带研究小组提出的保护美国食品和农业产业免受生物攻击和疾病爆发、制定国家动物疾病准备和反应计划以及成立国家动物疫苗银行等一系列建议。

　　生物防御蓝带研究小组致力于保障生物国防安全，并为政策的制定提出行之有效的对策建议，从而发挥自身最大的价值。该小组的创始成员、现任国会众议员唐纳·莎拉拉(Donna Shalala)说：“当我加入该小组时，我不确定我们可以像前政府官员那样产生什么样的影响，但是，随着《国家生物防御新战略》的发布，我们的建议得到了认真对待并采取了行动。我为该小组所做的工作感到自豪，并且该小组拥有两党的声音，这将有助于使美国更安全。”可以预想，该小组将继续评估生物防御面临的挑战，确定生物防御的现实与预期的差距并敦促改革，并倡导通过更多的会议、报告来推动美国政府采纳相关的政策建议。

　　四、美国生物国防计划取得的成绩

　　4.1军民融合的生物国防体制下美国生物科技的快速发展与生物国防体制的全面完善

　　美国政府高度重视生物国防，并投入大量资金发展生物技术，鼓励科研机构、企业研究，推动了生物科技的发展。值得强调的是，植物基因跨部门工作组是其中的突出代表，该工作组直接由美国总统挂名领导，由国家科学技术政策办公室牵头协调政府各部门的工作，开展国家植物基因组计划的攻关研究，通过这种国家集中体制，取得了一系列基础性、创新性的研究成果。同时，美国发表了人类基因组工作草图，并完成人类基因组计划的测序工作，也是世界上最早推广种植转基因作物的国家，更在全球范围内拥有多个生物实验研究所、研究基地。

　　由于美国政府的高度重视，美国的一些高等院校和商业公司也逐渐参与到生物国防建设中。在军民融合方面，美国生物国防的军民融合不仅仅是美国政府与军方的单方行动，也曾经受到来自国内反对越南战争浪潮的影响，1972年《禁止生物武器公约》的签署也助推了美国生物国防军民融合的进程。该公约签署后，美国联邦政府随即启动了一项旨在将封存在政府实验室内的技术转移到私营的相关部门的计划，这可以看做是美国政府在生物国防领域推动军民融合的开始。为了推动军事技术的和平利用及相关研究的商业利用与军民融合，美国联邦政府进行了一系列旨在加强知识产权保护以促进技术创新的改革，突出表现为1971年修改专利法与1980年通过《贝-多尔和史蒂文森·怀德勒法案》（the BayhDole and Stevenson Wydler Acts）。自冷战时期生物国防领域开始的军转民与军民融合后，美国对专利制度与许可证制度的改革对保护美国在生物领域的发明创造起到了重要作用。

　　当前设立生物国防研究中心的美国高校有约翰·霍普金斯大学、斯坦福大学、伊利诺斯大学、乔治麦生大学、德克萨斯理工大学和圣路易斯大学等， 参与生物技术研究和生物产品开发的美国公司有塞皮里奥（Sciperio）生物技术公司、孟山都公司、杜邦公司等。这些高校和公司与美国军方存在密切的合作联系，它们的研究也得到军方的资助。此外，美国国防部、国土安全部、农业部以及卫生与公共服务部等政府部门也参与到美国生物国防技术的开发与应用中去。这种不同部门间的广泛合作与军民融合的重要体现是美国国立卫生研究院（National Institutes of Health，NIH）在美国的生物国防中发挥的作用，其所属的弗雷德里克癌症研究与发展中心(Frederick Cancer Research and Development Center）为生物国防事业提供了极为重要的知识储备作为研究的基础，而此研究中心随后接收了美国军方的生物战设施。为了助推生物国防领域的军民融合事业发展与技术进步，美国对专利制度与许可证制度进行改革，也有力促进了生物国防技术的研发与应用。美国通过这种公私合作、跨学科研究的模式所建构的包括生物医学、军事医学、生物化学、基因工程在内的生物科技不断引领全球科技创新的潮流，其科技实力睥睨天下，也为其构建生物国防体系提供了令他国无法望其项背的强有力的技术支撑。

　　4.2构建起一个较为完整的生物国防体系，保障国民安全

　　美国颁布了《公共卫生安全与生物恐怖主义预警应对法》、《生物盾牌法案》、《应对生物威胁的国家战略》、《优化管理布萨特行动法案》等一系列法律，为生物国防提供法律保障。为保障法律实施，美国先后建立一系列机构，进一步架构生物国防体系。美国国防部下属三大军事医学项目管理机构，分别是国防高级研究计划局（DARPA）、国防威胁降低局（DTRA）和美国陆军医学研究与物资部（USAMRMC）。美国至少有6个反生物恐怖活动的联邦机构，已经建立的应对生物恐怖主义的信息系统达到72个，其中包括监测系统、检测系统、技术支持系统、通讯报告系统，而且大多数信息系统已经实现了内部和外部的有效沟通和联系。同时以威胁感知、预防防护、监测和检测、应对和维护为防御重点，多层次多方面构建防御网，提高了防御生物威胁的能力。它所构筑的生物盾牌计划，借助与生物科技企业、医药公司以及相关科研单位的合作，来发展生物医学，存储医疗物资和设备，进而维护国家安全。与此同时，美国还构建医疗应对体系，从短期应急和长期预防两个层面应对生物武器威胁。在中短期方面，使用现存的、已证明有效的方法；从长期看，由于威胁发生变化不可避免，现存的防御方法可能会失效，所以需要长期投资，支持基础研究的进一步发展，提高应对不断发展变化的威胁的灵活应变能力。此外，加强国际合作，促进全球范围内的生物防御保障。美国与其他国家共同签订维护《禁止生物武器公约》，通过销毁武器、成员协商、建立信任协商等措施，力图构建起维护美国利益的防止生物武器发展和扩散的重要国际机制。

　　4.3高度发达的生物国防技术与完善的生物国防军民融合体制加强了美国在国际谈判中的重要地位

　　根据罗伯特·杰维斯（Robert Jervis）创造性的攻防理论，国家对国防事业的投入力度往往取决于其对所受威胁的种类、来源以及强弱的认知，而国家之间可以通过签订协约等方式达成合作以避免彼此间的零和博弈与安全困境。杰维斯认为，具有较高的“安全边际”（Margin of Safety）的国家更倾向于合作。

　　“安全边际”的本质是国家在合作中所能承受对方背叛所带来的损失之大小。因此，具有更高的脆弱性（vulnerability）的国家更不易参加合作，即更容易采取对抗性的政策。在生物国防领域，一国的自然地理条件、生物国防技术研发能力以及公共卫生制度的完善程度等构成了对国家面对生物威胁时的脆弱性。因此，美国自二战结束以来对生物国防领域的巨额投资带来的完善的生物国防体系降低了美国面临生物威胁时的“脆弱性”，因而增大了美国发起与参与国际合作，特别是同苏联的合作时的筹码与底气。尼克松政府于1969年11月25日发表《国家安全决策备忘录第35号文件》以阐述美国的生物与化学武器政策，随后美国政府宣布放弃生产、储存毒素武器的权利。在随后围绕生物武器与化学武器裁撤的谈判中，美国取得了主动权并促使苏联的立场向美国靠拢，美国所持有的将生物武器与化学武器分别对待的立场最终在《禁止生物武器公约》中得到了体现。自“9·11”事件以来，美国向各国提供关于加入和执行《禁止生物武器公约》的信息和帮助，还应请求向现有的《禁止生物武器公约》缔约国提供帮助，讨论与完成执行要求有关的问题，将以前的生物武器生产设施转用于和平用途，同时销毁双重用途的设备，加速药物和疫苗的开发，特别是高度传染性疾病的药物和疫苗的开发，并且加强生物安全和病原体安全的立法。客观地说，美国在生物国防领域的优势在推动国际谈判、维护美国国家利益的同时，也在一定程度上促进了国际社会在防止生物武器扩散上的合作，为国际安全与和平做出了一定的贡献。

　　五、美国生物国防计划存在的不足和局限性

　　5.1生物国防措施的局限性

　　生物武器具有隐蔽性强、易于制造、便于携带、传播性强的特点，是难以预测的。随着技术壁垒的打破和制造成本的下降，生物武器成为“穷人的核武器”，很容易为恶意的恐怖分子利用，制造恐慌。美国国家疾病控制与预防中心等机构依据反生物恐怖主义的需要列出清单的生物剂有几十种，而近四十年来仅仅新出现的病原体就多达四十余种，并且每年不断有新的病原体出现。生物国防的首要步骤是侦测和检查，然后是控制、治疗和溯源。当前美国对这些清单中的生物剂以及病原体仍难以实施全面监测，而后续的控制、治疗、溯源等措施难度更大、成本更高。并且，生物袭击一旦成功，其袭击的对象会立即成为病原体增殖的载体，导致新的更大的生物恐怖。同时，由于抗生素等生物技术的滥用，病毒经过筛选耐药性快速增强，例如2003年SARS病毒、H5N1病毒，2009年H1N1病毒等，而疫苗等药物开发研制的速度远慢于病毒升级进化的速度。

　　5.2巨额投入与成效不成正比

　　美国国家疾病控制与预防中心每年获得大量的研发资金，并且将大部分资金用于开展公共卫生体系的构建，理由是如果缺乏完善成熟的侦测、检查、控制、治疗、溯源体系，美国政府和民众面对突发的生物事件或恐怖袭击时就会束手无策、反应迟缓。但是，在具体的实施过程中，大部分的生物国防支出都用于其他方面，甚至生物医学高级研发局将其中的一些开支用于流感药品的研发。从整体上看，600亿美元的经费预算中只有119.9亿美元用于纯粹的生物防御，平均每年只有10亿美元。虽然美国官方和科学家信誓旦旦地宣称只有加强科技研发才是促进生物国防、应对生物恐怖主义的解决之道，但十几年来美国实施生物国防的实践表明，大量的经费预算被用于与生物防御无关或间接的方面，政府各部门和民间机构基于部门利益等因素使得美国生物国防的效果大打折扣。正是基于这种局面，特朗普执政后推出改革新举措，力图降低交易成本，提高边际收益率，但特朗普的“新政”成效仍有待观察。

　　此外，在国际合作的层面，现有的《禁止生物武器公约》收效不大，而美国作为国际社会的引领者，对推进国际应对生物武器的机制发展态度消极。其一，由于美国极力阻挠，难以建立具有法律约束力的国际机制从而保证《禁止生物武器公约》的实施。这就导致了很多成员国在秘密发展生物武器时没有任何限制。为此，许多国家批评美国采用双重标准，即借助无人匹敌的科技实力和资金实力片面追求自身的绝对安全，同时又禁止别国研发生物武器。美国国内的民众也认为，只有信息的公开透明和国际合作才能让美国人和世界其他国家对美国政府的“良好愿望”感到放心，否则，当美国违背《禁止生物武器公约》秘密研制生物武器并且由防御转化为进攻时，美国政府没有资格批评别国开展类似的行动。其二，建立信任措施不完善。这就导致了大多数成员国不愿进行信息交流，对彼此的信任度很低，限制了国际合作的程度。

　　六、结语

　　事实上，基因战争在世界上早已悄然进行。例如，西方殖民者曾在非洲的罗德西亚对平民释放炭疽孢子，在当时的罗德西亚杀死超过80个非洲人。尽管处于联合国公约的约束下，基因生物工程对转基因生物的科学研究产生了推动的效果，并使得军用和民用机构发展使用病原体并试图从中获得利益，但我们并不能确保生物研究是完全无危害的，也不能确保其他国家不会将其用于国防之中。近几年在非洲爆发的埃博拉病毒，如果仔细察看由美国国家疾病控制与预防中心所绘出的地图，我们可以发现美国在非洲建立的生物战实验室的所在地贯穿在非洲西海岸的埃博拉疫情点。美国方面只是说他们的研究仅仅是为了研发一种疫苗而没有其他目的。另一方面，1978年世界卫生组织正式宣布全球已经消灭了天花病毒，目前所有天花病毒活体样本只集中保存于两个地方：位于亚特兰大的美国国家疾病控制与预防中心以及俄罗斯新西伯利亚州科尔索沃国家病毒和生物技术研究中心。虽然在和平年代保存少量病毒活体有利于开展相关科学研究，但如果战争爆发呢？一旦有活性的天花病毒被释放出来，已经没有抗体或者免疫力的年轻人会首当其冲受到影响，这将造成大面积人员伤亡，危害性巨大。国际著名的生物战专家肯·阿里贝克（Ken Alibek）曾指出，生物武器会对一个国家的安全和稳定造成威胁。敌对国家和组织通过使用生物武器威胁一国的安全，导致严重的社会骚乱和恐慌。为了保护国家安全，政府应该采取措施，构建生物国防体系。美国实施生物国防计划的主要出发点是保护美国本土安全和公共卫生安全，降低遭遇生物武器袭击的可能性，将生物武器袭击造成的经济损失和社会破坏降到最小。而通过开展生物国防计划，美国力图实现三重目的：一是为美国人民搭建起生物技术保护网，保护美国国家安全和社会稳定；二是为发展生物科学和尖端生物技术提供契机，占领科学高地，维护科技霸权；三是打造新型战略威慑力，利用生物技术的两面性特点威慑潜在对手、敌对国家和组织。可见，美国生物国防计划是一项基于风险防治的国家安全和公共安全计划，同时还是一项立足于发展生物科学和生物高科技的新型战略计划。基于此，小布什、奥巴马、特朗普通过颁布法律文件和财政拨款大力实施生物国防计划。当前，美国建立了生物威胁识别中心、公共卫生紧急情况应急中心和灾害应急管理系统等生物国防体系，这有利于应对生物武器袭击和突发性灾害事件。美国生物国防计划虽然取得了较多重大成绩，但依然存在一些问题。

　　随着生物细菌、生物病毒的跨国界传播，生物安全及其他非传统安全的重要性越来越突出。我们应该在习近平总书记提出的“综合安全观”的指导下，借鉴美国的经验教训，树立生物国防的战略地位，对基因、生命科学进行广泛深入的研究，保证科研机构、科研体制的独立自主，建立完善紧急回应和协调统一的机制，有效构建中国自身的生物国防体系和生物安全盾牌，并且增强全体国民的生物国防意识，最终确保中国的国土安全和人民的生命安全。