贺雪峰 | 基层形式主义背后的工作方法问题：规划院还是试验田？

　　一、

　　读“工作方法六十条”时，老田概括了两种安排工作的思维，一种是规划院思维，一种是试验田思维。两种思维都有长处，也都有适应条件。对于短期目标和成熟事务，规划院思维具有巨大优势。对于长远目标和复杂事务，规划院思维就是远远不够的，因为还有各种变量未能发现，各种意外可能发生，这个时候试验田思维就特别重要。只有在试验田经过长期试验，不断试错，积小错为大正确，形成了对事务本身足够清晰的认识，掌握了发展的规律，才能用规划院思维来快速推进工程，搞好事业，实现伟大目标。

　　规划院思维是一次规划到位，后续工作就是按规划蓝图进行建设。规划建设一栋大厦，规划好之后，就由施工队按规划蓝图搞建设，施工队不能调整规划蓝图，所有工作都已安排好，施工队只要按蓝图组织施工就可以建设出一栋大厦。这个意义上讲，施工队的施工是简单劳动，不需要去面对意外，去研究现场，去调整目标，以及去斗智斗勇，以及不需要在各种不确性中进行研判决策。

　　试验田思维是只有一个大致方向，并不知此路能否走得通，只有在试验中一步一步发现事物的规律，发现各种意外，然后依据试验中出现的各种新变量来调整试验方案，细化试验工作，直至试验结束。既然是试验，就可能失败且大部分试验都会失败，几乎所有试验都不可能一次就成功。试验田思维不仅需要提出试验方案——顶层设计者能敏锐抓住机遇提出目标设计科学的试验方案，而且要求试验员在试验现场抵近观察，临机决断。试验员必须十分机敏，要对试验过程中出现的各种不确定尽入眼中，不断调整试验方案，通过试验逐步掌握事物本身的发展规律，形成有助于推广的经验，或提供之所以失败的教训。试验田思维必然是鼓励探索和允许失败的。

　　二、

　　规划院思维本质上是一种工程师思维，试验田思维则是创新思维。施工队所面对的是成熟技术，创新则要探索未知世界。规划院思维往往是重复工作，试验田思维则要保持具体问题具体分析的能力。

　　对于相对成熟稳定的技术，规划院思维就占到优势。对于需要探索的未知领域，试验田思维就很关键。在技术迭代很快的新技术革命中，试验田思维必定会优于规划院思维，而对于赶超中发展国家，规划院思维具有显著的后发优势。

　　对于战略问题可以有更多规划院思维，因为战略上的自信很重要，是方向是目标又是政治，需要集中意志。战略上要自信。对于战术问题则可以有更多试验田思维，因为战术上必须要认真，要具体问题具体分析，要对每次战术上的意外进行应对和调整，以争取每次战术的胜利。只有战术胜利才能积累起来达到战略目标。战术上的一个关键是一线指战员必须要依据战场上的复杂情况进行机断决策，一线指战员必须要有决策权，必须要在瞬息万变的战场中对战场形势进行研判，排兵布局，以取得战术胜利。一线指战员最了解情况，对于复杂战场形势没有决策权的一线指战员，肯定是打不了胜仗的。

　　线性工作适合规划院思维，复杂工作需要有试验田思维。战略安排需要有足够的模糊性，主要管方向，从而可以容纳战术上足够的灵活性。方向性要求应当与具体管理工作分开。战术则要求具体问题具体分析。对于战术来讲，魔鬼都在细节中，战术上的认真要求一线指战员随时保持高度机敏。将战术工作当作机械执行，不能因地制宜随时进行战术调整，没有具体问题具体分析，没有因地制宜，没有在一场一场战斗中打败敌人，就不可能取得战略上的胜利。战术对于战略有两个方面的重要性：第一，正是通过战术上的认真，形成了好的可以推广的能打胜仗的战术方案，也排除了打不赢的战术方案；第二，每一次战术环境都是不同的，因此就要随时保持对战术本身的关注，在战术上不能缘木求鱼、刻舟求剑。战略管方向，相对比较模糊，从而为战术提供了目标和发挥空间，战术讲效率，只有性价比高的适合每一个具体战场环境的战术方案的成功，才为战略自信提供了最可靠的保证。

　　三、

　　当前中国进入全面建成社会主义现代化强国的关键时期，国家提出了战略目标，在三农问题上也提出了战略方向，其中重要的有：乡村振兴战略，农业农村现代化目标，共同富裕目标，以及农业强国目标等等。国家从战略上提出目标，既要指明工作方向，又要指导具体实践。也是因此，战略目标是方向性的，具体战术细节则需要在实践中依据实践本身的复杂情况进行具体分析、具体应对、具体调整。战略之所以不是战术，就是因为战略是大方向，是总目标，战术并不是由战略机械分解而成的，而是由每一个富有实践智慧的因地因时制宜的精妙研判决断与行动所完成的。呆板的、机械的、没有创见的、被动无趣的战术，是不可能支撑起伟大战略目标的。缘木求鱼和刻舟求剑是一定要失败的。

　　当前三农工作中存在的最大问题是，虽然国家战略方向已经十分清晰，但是，基层在执行中却存在僵化的理解，其中最典型的是将作为方向的战略机械分解为一项一项量化指标，然后要求地方对标对表，按照指标去执行，而不给一线依据实际情况进行调整的空间，甚至不给地方解释的空间，而是要求地方对上级指标和要求必须“全盘照收、立行立改、举一反三、治本治标”，将本来应当是方向的战略机械地分解为具体指标，又以指标来束缚限制地方的主动性，地方在面对实践时就只能“不惜成本、不计代价、不顾实际”地完成指标。每一个指标的完成都是以大量消费治理资源为代价的，又往往是不符合地方实际的，因此，每一个指标的完成都消耗了其他指标所需要的资源，相当于每一次打仗，消灭一个敌人就要付出10倍代价，这样的战斗就是得不偿失的，这样的战术就必然导致战略失败。当前全国农村基层普遍存在的严重形式主义正是这样机械片面以指标管理来考核地方与基层工作的表现。

　　当前各个涉农条线正在制定各种三农的现代化指标体系，并以此作为对地方和基层工作考核依据，这些指标体系与砍向基层无比锋利的“千把刀”，使地方与基层丧失了进行试验田探索的空间，失去了主动性与机断权，失去了实事求是因地制宜的可能性，也就失去了打胜仗的前提。没有基层打胜仗，怎么可能实现战略目标，保证战术方向呢！

　　在刚刚结束不久的扶贫战略中，中央提出“精准扶贫”，即扶贫不应当大水漫灌，而应当精准，目标是以最少资源消耗来取得最大的扶贫成绩，最终实现全面小康。中央站在战略高度以及提出根本原则的方面对扶贫攻坚工作提出了要求。

　　遗憾的是，有关部门机械片面理解中央要求，将机械僵化的指标管理当作精准，导致扶贫工作中花费了巨大财政和行政资源。中央希望通过精准扶贫，将扶贫资源有效用到贫困户帮扶上面，以最少资源取得最大减贫成效，但在一些地区的实践中却变成了将主要资源都用在符合考核的精细形式上面，用在材料工作和应付检查评估上面。结果就是用高成本去做了实质目标之外的工作。笔者在全国几乎所有省市自治区的基层调研中获得一致反映都是部门主导的扶贫考核评估工作存在严重的形式主义，基层干部大量精力用于部门和第三方的考核精准中。

　　可以说，不深刻反思指标与目标的分离、考核与实质的背离，基层治理中出现的问题就难以解决，基层治理就难以有效，因为当前几乎所有涉农部委都正在以部门、条线和第三方主导的扶贫考核为参照，通过将部门工作中心化，业务工作泛政治化，来扩大部门权力，推卸部门责任，结果就是上面不仅千条线伸向基层而且千把刀砍向基层，基层没有了进行一线决策权力，基层因此没有主动性，没有办法因地制宜，也就无法做好一线工作。基层做不好一线工作，任何战略目标就都不可能落实好。

　　基层治理的核心是用低成本来实现高价值目标，而不能总是用高成本去实现低价值目标。基层治理的关键是有效，有效的前提是将战略目标结合实际以做到因地制宜。当前中国农村基层治理的问题就在于基层被部门制定的各种指标捆绑，无法做到因地制宜，也就难以达到基层治理有效。

　　四、

　　试验田思维中很重要的一点就是一线工作要结合实际进行探索。一线实际也就是各个地方的特殊性。每个地方都有地方的特殊性，也有地方特殊的问题。基层政府要保一方平安，要解决地方治理中随时可能出现的新问题和化解多年无解的老问题，就需要对地方问题进行深入调研，深刻研判，并尝试解决。这些解决问题的尝试往往是特殊的，是建立在具体问题具体分析基础上的，是针对具体问题具体人员的。基层政府并非是出于为全国探索一条普遍道路而进行试验，不是哲学家而是社会学家，是要眼光向下，实事求是，从本地出发，用符合地方实际的办法解决地方的问题。

　　每个地方或基层干部都有能力解决地方治理中的疑难问题，整个国家治理就有了良好的地方治理的基础。看起来是每个地方都只是在解决地方特殊问题，实际上很多地方都存在共性的问题，则一个地方好的解决问题的办法就可以推广借鉴，就成为其他地方的好经验。

　　很多解决基层治理问题的看起来特殊的方案，就为全国地方治理提供了极其丰富可供借鉴的经验，中央对其中典型经验进行总结，反复比较，逐步升华，推广到全国，就可以大大节省探索成本，提高治理效率。

　　基层进行探索，就要有可以探索的空间，就应当允许失败。对地方和基层探索要包容，这就是容错纠错机制。只有经历了千千万万的小失败，从试错中积累经验，基层才能探索出不仅适合本地而且可以推向全国的好经验。而基层只有专注于对地方特殊性的分析，专注于解决当地问题，才可能创造出解决具体问题的最佳方案。如果基层政府一开始就是眼光向上，一心要创造全国经验的，反而是不太可能成功的，因为这样的基层试验动机不纯，站位错误，用一般代替特殊，用抽象代替具体，就不可能具体问题具体分析，更不可能在具体中找出矛盾的特殊性从而找到解决问题的最佳方案。因此，基层政府不能为了出经验而创建，基层通过人为创建和投入资源来为全国提供的所谓经验，往往空有形式，用大词包装，套用假大空，这样的所谓经验是形式主义的典型。

　　2024年2月1日上午