地缘政治与美台疫苗外交的战略思考

当疫苗变成一种战略工具，人命袛不过像是战争中被子弹扫过的战士或平民。

　　中评社╱题：地缘政治与美台疫苗外交的战略思考　作者：王昆义（台湾），台湾国际战略学会理事长、教授；萧衡锺（台湾），台湾联合大学助理教授、北京大学博士

　　【摘要】美中的竞争在拜登走向“多边主义”之后，为了跟中国进行“对抗、竞争与合作”的地缘较量，美国外交不仅回到传统的联盟政策，在战略资源争夺工具方面，也从传统的军武、石油，横跨到气候与电子科技，如半导体等。如今因为新冠肺炎疫情迟迟无法结束，疫苗的生产与控制，也成了当前地缘战略争夺的工具。

　　西方古典地缘政治学可分为三大理论：英国地理学者麦金德（Halford J.Mackinder）的“心脏地带理论”（Heartland Theory），也就是一般所谓的“陆权论”；美国海军军官马汉（Alfred T.Mahan）的“海权论”；美国政治学者史匹克曼（Nicholas J.Spykman）的“边缘地带理论”（Rimland Theory）。

　　长期以来，外界多误以为这三大学派都是“决定论”，也就是地理位置已经决定世界的命运，谁控制了那些区域，谁就能主宰世界。尤其麦金德与史匹克曼更因为他们各自著名的“三段论”，而饱受替帝国主义扩张辩护的抨击。

　　其中，麦金德所演绎出来的三段论是：“谁统治东欧，就控制了心脏地带；谁统治心脏地带，就控制了世界岛；谁统治世界岛，就控制了世界。”史匹克曼站在麦金德的基础上，认为世界地缘政治的重心是欧亚大陆心脏地带外围的“边缘地带”，所以三段论在他眼里变为：“谁控制了边缘地带，就主宰了欧亚大陆；谁主宰了欧亚大陆，就控制了世界的命运。”

　　一、跨越地缘决定论的战略分析

　　美国学者卡普兰（Robert D.Kaplan）的专书《地理的复仇》（The Revenge of Geography），英文原版于2012年出版后迅速引发广大回响。卡普兰不建立严谨的学术理论，而是重新检视过往被“妖魔化”的古典地缘政治学理论。他的主轴非常清楚：地缘政治不是“决定论”（determinism）者，但要跳脱决定论，首先要清楚认识地理与地缘政治。①

　　其实，这些地缘政治学家对“权力平衡”（balance of power）的理念，跟国际关系学者一样重视，差别在于，地缘政治学者深切瞭解到，持久不变的自然地理，对人类历史有重大的影响趋势；科技虽然能克服地理限制，但不能改变战略地理，也不能更动地理。

　　更进一步说，科技发展带来的力量，若能与地理有效结合，将可增强国家向外投射权力。因此最好想办法平衡那些有机会主宰重要地理区域的大国，阻止他们捷足先登，利用地理的位置优势结合本国的强大力量，对其他国家的自由构成严重威胁。

　　对于东亚的论述，卡普兰认为台湾和北韩的前途构成铰链，他们跟欧亚大陆的力量平衡取决于此。有鉴于中国极力想成为东亚的强权，美中之间势必会有越来越高强度的斗争，但以海空军为核心的斗争，以及美国这方面的力量仍远强于中国的事实，让美中关系会比美苏关系更加稳定。

　　但是，美中的竞争在拜登走向“多边主义”之后，为了跟中国进行“对抗、竞争与合作”的地缘较量，美国外交不仅回到传统的联盟政策，在战略资源争夺工具方面，也从传统的军武、石油，横跨到气候与电子科技，如半导体等。如今因为新冠肺炎疫情迟迟无法结束，疫苗的生产与控制，也成了当前地缘战略争夺的工具。

　　在这个战略背景之下，台湾从2021年5月开始出现疫情大爆发，对疫苗需求孔急，美、日适时启动“全球疫苗分享策略”，台湾名列援助对象之列，这固然彰显了美日台传统的深厚友谊，但背后仍然是现实的地缘战略与地缘政治因素做思考，也让台湾继续扮演美中“大国竞争”里一颗不可或缺的棋子。

　　二、战略资源与战略地位的多极角力

　　过去，国际社会被认为持有重要战略资源的国家，例如民生必备的水、领土和石油等，因数量有限或分布不均，往往造成邻近国家的争夺，和其他强权国家的觊觎，还可能将战略资源转做政治工具，进而挑起战火。

　　各区域的冲突本就有其复杂的原因，但由于各个强权欲扩展势力，而干预各区域冲突，各区域的发展又增加一个不穏定的因子。随着两极体系维系的“恐怖平衡”，在苏联垮台致使冷战结束以后，各方势力逐一崛起挑战仅存的超级强权—美国，形成后冷战时期多极化角力的新面向，相互竞争的动作，大则派兵支援交战的一方，小则以公开的声明表达谴责或力挺其中一方。

　　虽然各强权的介入让陷入冲突的阵营获得外援，得以与敌方阵营取得平衡而维持情势的稳定，但有时却因强权干涉的动机与区域冲突的根源挂钩，让冲突更形复杂，甚至衍生新的问题。例如现代社会不可或缺的能源—石油，便是产油国在国际舞台上谈判的主要筹码，其中拥有天然气的俄罗斯便经常以切断油气供应作为威胁乌克兰、让它远离西方势力的手段，以确保其政治影响力不受到其他强权的侵犯。②

　　而中国、印度和巴基斯坦交界的喀什米尔地区，以及美国的反恐基地阿富汗，这些领土因其地理位置特殊，成为多国亟欲夺取的战略要地，作为第一岛链的核心、夹在美中两大强国之间的台湾也是如此，台湾经常在美、日、中三方势力中寻求国际生存空间，不仅因而与中国大陆有着浮动的政治关系，也在每次关系变动时牵动三方的角力。③

　　三、地缘政治经济与美国战略利益

　　一个国家的实力会不断变化，很难精确地定义、衡量。过去习惯以军事和经济的“硬实力”来衡量国家实力，因为一国的军事力量最能直接呈现国家的战力，也唯有良好的经济实力才能支持军事及民生发展。因此各国皆相当重视军购和军队规模，国民生产毛额、外汇存底等数据也常成为衡量国家力量的圭臬。④

　　然而，随着全球化和资讯化时代的来临，使得各国文化、资讯交流频繁，国与国之间呈现既竞争又互赖的双重关系，推动国家的对外政策已不再能单靠强制性手段，因此评估各国实力的指标也不再局限于传统的军事与经济力量。

　　美国不但在军事和经济等方面的硬实力遥遥领先世界各国，在流行文化、民主政治、自由平等的价值观等软实力，亦大量输出并广受欢迎，影响全球。在全球化的今天，善用软实力，配合经济、军事力量，才是让国家获取更大影响力、提升国家实力的办法。⑤

　　就地缘政治经济的角度来看，亚太区域泛指从印度次大陆沿岸向东南亚与大洋洲延伸，经过中国沿海、朝鲜半岛、日本，直至俄罗斯远东地区的北极航线为止。这片广大的区域连结东、西半球，更重要的是，连结了蕴藏丰富能源的中东与东亚市场，而且也包含诸如龙目、麻六甲海峡、撰他海峡、南海等全世界最重要海上航道与水域，每年有超过七万吨船舶，以及将近全球一半的出口量通过这些航道，在此区域内，麻六甲海峡与更往南的南海水域乃连结中东、印度洋地区与西北太平洋高度开发地区的枢纽。⑥

　　一般来说，对于区域性主权问题，国际社会与具利害关系以外的国家，大抵鲜少置喙干涉，长久以来仅止于区域性议题。然而在美伊战争与反恐行动皆掷耗大量财力，加上金融危机，使得美国国力受到严重影响；而中国崛起之后，在这十年来不断向外拓展势力，填补美国过去在亚太地区所留下权力真空，中国崛起下的地缘战略已深深影响美国的国家利益。

　　同时，中国在此区域堪称最强国家，无论经济上或军事上，填海造岛或行政界线划分，乃至建立军事化部署行为，其动向备受瞩目，随着中国不断在南海填海造岛，与南海及东海周边国家陆续衍生主权与资源上纠纷，中国过去累积的和平发展形象受到周边国家与地区的质疑，并转向与美国强化合作以抗衡中国，让过去冷战时期围堵战略的安全同盟关系又受到关注。

　　因此，美国从“重返亚洲”到“印太战略”的战略调整，还有在南海、东海及台湾海峡主张的航行自由权，让不满中国逐渐强大的亚太地区国家纷纷欢迎美国的再次归来，成为这些国家的安全靠山，持续在“经济靠中国、安全靠美国”中摆荡。现今美中两大强国主导着亚洲局势，整个区域未来的情势将如何发展，有极大程度取决于这两个国家之间的互动关系。⑦

　　东南亚国家近十年强势的经济成长与区域整合成长，让东南亚国家在区域政经局势上，逐渐发展出一套周旋于美中之间的生存之道。就经贸关系而言，中国已是此一地区重要的贸易伙伴，但对于东南亚地区的安全威胁仍然存在。因此，东南亚国家往往追求与中国进行经贸交流的同时，也强化彼此之间安全联系的“避险”(hedging strategy)策略，间接地回避与中国的安全冲突。

　　美国在冷战时期建立的北约，是以陆权建构的军事同盟针对苏联；而川普政府与拜登政府的“印太战略”，则是以海权为主，在亚太地区建构的军事同盟作为针对中国的地缘战略架构。对美国来说，朝鲜半岛的核武危机直接威胁美国安全利益，使得美国必须与日韩加强同盟关系。而中国在东海、南海和台海的西太平洋逐渐频繁的军事强势作为，更是长期威胁美国亚太维系经贸活动的海上交通线，使美国进而深化与日本、台湾以及东南亚国家的安全合作。⑧

　　在区域安全上，美国认为要以实力维持和平，因此强化军事、经济、网络科技及太空等各方实力，以便在与中国的竞争、吓阻中胜出。⑨诸如设立印太司令部、南海巡航计画以多方位立体形式展开战略竞争，在制定军事行动计画上，赋予印太司令部更大权力，更提出了有关美台军舰互访停靠的可行性评估。显然在两岸军力和经济实力倾斜于中国的局势下，从川普到拜登的美台关系似乎获得实质深化。

　　台湾在地缘政治经济枢纽的重要性不是来自实力和动机，而是来自于地理位置的敏感性，以及美中两大强国的行为影响到台湾内部所致。所以一般来说，地缘政治经济枢纽是因地理位置而定的，在界定对重要地区的进出通路、或不使其他国家取得资源方面有特殊角色。

　　就台湾的地缘战略而言，有时候，一个地缘政治枢纽可能扮演重要的区域防务盾牌；但有时候，一个地缘政治枢纽的存在，也是可以对一个活跃的地缘战略强国产生很重大的政治经济与文化影响的。⑩这也是向来有学者主张，台湾不应过于亲美或亲中、也不应一面倒的对美中任何一方采取抗衡或扈从策略，而应妥善于两大强国之间发挥地缘枢纽的理由之一。

　　四、战略围堵下台湾与美国地缘战略的连结

　　美国为了避免战争带入本土，以全球战略、前沿部署方式，协同地区盟友或战略伙伴共同围堵或遏制区域军事对抗。为了能快速反应地区武装冲突，以遍布全球的“前沿基地”预置小规模部队，并依赖海、空方式发展“高机动、高弹跳”模式，迅速做出军事反应；所以，美军为了能在目标时间内赶到战场有效歼敌，主要以超强火力及高速行军的海空部队为骨干，且由航空母舰战斗群加强全球巡弋，并发展中继站、点线串联，作为攻击跳板与补给之需。⑪

　　在地缘战略上，美国藉岛链围堵方式，组成“弧形军事基地圈”来紧密盟友与自己的海外领地，因此，为了能更为有效在亚太区域获得更大反应空间与有效再次控制南海，除了扩大关岛海空基地规模外，再来便是确保第一岛链的盟友或战略伙伴，有能力第一时间防止中国的军事外溢出太平洋，以便有足够时间军事驰援或介入。⑫

　　美国过去以二道海上长城的岛链封锁来围堵中国向太平洋扩张，但在中国向第三世界发展同时，再藉由一带一路向西战略走出去，因此，美国除了加强原本岛链封锁的力度以外，另外寻求日本、澳洲及印度来加以箝制中国的发展，重点藉由印度在印度洋的地缘优势及人口市场，用来封锁中国向西扩展的缺口，并强化麻六甲海峡对中国的制约，而印度的东进策略更可进一步战略对接美国的弧形包围，共同制衡中国形成菱形围堵，形成了亚洲版的小北约。

　　美国在印太战略上，除了以经贸为起手式打击中国之外，在地缘战略上则是一边联合印度共同围堵，而另一边巩固美日同盟与美韩同盟，并提升美台关系来因应，公开拉高美国军舰通过台海的自由航行，以回应中国军机军舰的常态性绕台，确保海峡两岸“现状”的维持与稳定。

　　台湾位居亚太区域海、陆交界地缘战略关键位置，台湾北与日本毗邻，南接菲律宾，西则与中国对峙。在全球战略观点上，太平洋与印度洋各国海上交通的重要枢纽位于台湾而分为东北亚与东南亚，向西控大陆沿海航线，往南遏制吕宋岛近海航运，北连日本、韩国的西南航线，向东可替美国关岛第二岛链争取战略预警时间。

　　因此对美国而言，台海安全攸关其国际航线安全，还有美国在全球的战略部署及经济发展。对美国来说，袛要台湾保持足以维持台湾海峡之海、空兵力优势，将具有亚太地区绝对优越之战略地位，亦可制约中国军事力量走出第一岛链。面对美中在亚太地区的战略竞争，台湾对亚太安全稳定可发挥西太平洋第一岛链战略预警功能及协助台海周边重要海上交通线安全维护。

　　在美国的战略观点上，一旦中国控制了台湾，就可以轻易地从台湾的深水港前进太平洋，危及日本、增加对美国第七舰队、关岛、夏威夷乃至美国本土的西海岸之威胁。由此可知，台湾的地缘战略位置在亚太地区安全地位上具有重要价值。因此美国的全球军事战略是藉由海空机动与多领域作战等力量来形塑战场，确保在全球公域的行动自由，期能消除盟邦疑虑并吓阻潜在敌方，藉以提供联合作战及联盟友军部队最大程度的作战优势。

　　台湾的“重层吓阻，防卫固守”军事战略，就是在“合美制中”的大战略以及美中地缘战略竞争架构下制定的，预期能以创新的不对称作战思维来发挥联合战力，利用对登陆解放军实施重层拦截及联合火力打击，逐次削弱敌方作战能力，瓦解登岛攻势，以达到“战略持久，战术速决”的目标。

　　五、台湾在美国“疫苗外交”的地缘政治定位

　　国际政治以实力为基础，“疫苗外交”也不例外，疫苗之所以被视为一种重要的战略物资，主要是因为新冠疫情如同新的“生物战”，当前国际社会，似乎已经形成“谁能发展出疫苗，谁就能控制疫情，谁就能主导这个世界”。

　　为了实现这个目标，美中几乎都是采取支援的策略，而不鼓励其他国家发展新的疫苗，就如同国际强国可以发展核武器，却不鼓励第三世界国家发展核武一样，强权可透过本身研发制造、代工生产、采购、国外援助等途径取得，如韩国、印度、日本等都是多管齐下，同步进行。因此，在疫情与地缘政治连结下，疫苗已成为各国重要外交政策工具，更反映出美中战略竞争的特性。

　　美中两大强国纷纷宣布将要提供帮助开发中国家的目的，是想要透过疫苗来掌握更大的国际话语权与影响力，这对台湾来说不是好事，暴露了相关实力的脆弱性，更显现台湾在夹缝求生的无力感，因为美国疫苗外交的首要目标是维护美国利益及其优势地位，同时抑制中国疫苗外交效应的扩散。

　　这次美国疫苗分享计画，可区分为与国际平台COVAX协调，以区域为目标的1900万剂；另有由美国直接支配处理、以邻国及伙伴为目标的600万剂，其中印度与南韩被定位为伙伴，因而享有特殊待遇。

　　在2021年3月举行的“四方安全对话（Quad）”，美、日、澳、印达成了协议，将资助印度生产10亿剂疫苗。而韩国总统文在寅于2021年5月19日展开的访美行程中，拜登在“美韩联合声明”中也在全球疫苗大缺货的情况下，给了韩国两大利多。

　　一方面由于驻韩美军和南韩军队紧密接触，基于保护两军立场，拜登宣布美国将提供给55万名南韩军人完整的新冠疫苗，这是美国在宣布愿意向海外分发8000万剂疫苗后，首次做出的具体承诺。而美国承诺给韩国55万名军人的100万剂娇生疫苗，第二天就由美国专机运抵韩国，可以说是传达了最强烈的政治讯息。

　　另一方面，拜登也宣布美韩双方将建立全面的全球疫苗伙伴关系，由美国的技术结合韩国的产能，估计从今年下半年到2022年，可以增加10亿剂新冠肺炎疫苗的生产，在供应全球的同时，也能满足韩国国内需求，可以说是拜登送给韩国的两个大礼包。

　　韩国与印度都已具有大规模生产疫苗的能力，美国将他们列为优先伙伴，与拜登号召的全球民主联盟及印太战略自然有密切关系，于6月11日召开的七大工业国(G7)高峰会议中，地主国英国也邀请印度与韩国出席，显见两国在全球疫苗政治与地缘战略的重要性。

　　反观台湾，在白宫公布全球疫苗分享计划的背景说明资料中，在亚洲地区除了国家外，特别增列了“实体”，可见美国在对于台湾是否是个国家的争议上是有意回避，袛有在6月6日让一架隶属于美军的C-17战略战术运输机、以及两架C-12轻型运输机载着3位联邦参议员达克沃丝（Tammy Duckworth,D-IL）、苏利文（Dan Sullivan,R-AK）及昆斯（Chris Coons,D-DE）率访问团到台湾开了一个记者会而已。

　　3位联邦参议员这趟亚洲行原为参加新加坡香格里拉安全对话，由于该论坛因疫情而取消，议员们便决定访问韩国与台湾，瞭解台湾情况并表达支持关心。但是3位参议员所谓的“关心”，却袛是在记者会上宣布台湾将收到美国所捐赠的75万剂疫苗。

　　跟韩国例子的差别是，3位联邦参议员所指的这些疫苗，是包含在日前白宫宣布要释出到亚洲(包含台湾)的700万剂疫苗里面的，而且还是要透过COVAX国际平台配送到台湾，并不是这次随着3位联邦参议员与3架运输机一起运来台湾的，3位联邦参议员此行袛不过来台湾说了一句会给多少疫苗，这是在任何地方都可以讲的话，并没有给台湾带来实际的疫苗，与韩国相比，台湾在美国的地缘战略思考下，显然还是差一大截。

　　六、结论

　　总体来说，美国在冷战结束后迄今，仍然把日本和韩国视为重要同盟伙伴，从2021年4月“美日联合声明”到5月的“美韩联合声明”来看，美中之间各自拉群的战略竞争仍是首要主线，美日同盟与美韩同盟的持续发展为次要目标、是美国制衡中国的战略手段之一，而美台关系议题则是摆在最后，是依附于美中关系框架之下、美国对付中国的策略工具。⑬

　　就因为台湾仅是依附在美国地缘框架下的次要角色，所以民进党政府不顾及台湾疫情大爆发之后，造成确诊与死亡人数的遽增，也坚持要发展自己的新冠疫苗，正如蔡英文所说的“疫苗就是一种战略资源”。人命不如战略政治重要，对民进党人来说，疫情袛是短暂的，但政治的延续却是长期的，所以孰先孰后，民进党政府自有他们的判断。

　　这一点民进党的政要赖怡忠就说得很清楚：“美日的及时出手，显示战争已经沿着新冠（武汉）肺炎疫情在台湾开打。一方是想藉由扩大疫情逼使台湾向中国靠拢，另一方是美日联合出手协助台湾反击。中国在这场疫情的对台作为，显示中国对台政策的本质上就是‘留岛不留人’，不会考虑台湾人民的想法，而且似乎也已经发动攻击。台湾现在对抗疫情的战斗，已经变成一场美日台联手面对‘中国及其在台同路人’发动的非武力战争。”⑭

　　至于台湾若接受中国疫苗，又可能形成什么样的结果呢？赖怡忠认为，中国的科兴与国药疫苗已经被“世界卫生组织”认可为可以在国际上紧急使用，更进入“全球疫苗分享计划”（COVAX）。届时中国不仅会施压台湾不可以拿到其他疫苗，还很可能会要求COVAX袛能提供科兴与国药疫苗给台湾，以便进一步对台湾施压，甚至针对台湾开发的高端、联亚等疫苗，不管成果如何，就透过北京对世卫的影响力，直接在专家会议上否决台湾疫苗的可靠性，排除台湾疫苗进入COVAX，并让台湾疫苗不被疫苗护照承认，甚至还在这个疫苗护照加上“一中原则”或是“台湾是中国一省”的注记等，这些都是可能会发展的戏码。⑮

　　就因为绿营人士有这样的想像力与忧虑，所以蔡英文政府坚持不用中国疫苗，即使上海复星已经表态，台湾不论官方或民间采购BNT疫苗都须透过上海复星代理。但台湾防疫指挥中心指挥官陈时中还是表示，经过这段时间交涉，复星确实有代理权，盼勿干扰台湾采购。亦即，上海复星即使有台湾疫苗的代理权，蔡英文政府仍坚持不向复星采购。

　　所以，人命的生存价值，在民进党的眼里都没有“台湾价值”重要；短暂的新冠疫情打击不了民进党人“谋独”的意志。尤其是，当疫苗变成一种战略工具，人命袛不过像是战争中被子弹扫过的战士或平民。在“谋独”意志下，政治摆中间，人道放两边，这也是民进党人认定的“非武力战争”下的必要之恶。这当然也是2020年817万张选票支持蔡英文的选民，要自行负责的恶果。

　　注释：

　　①罗柏·卡普兰（Robert D.Kaplan），地理的复仇：一触即发的区域冲突、划疆为界的地缘战争，剖析地理与全球布局终极关键，（台北：麦田出版，2017年7月）。

　　②李慎明、王逸舟合着，《国际形势黄皮书全球政治与安全报告2010》，（北京：社会科学文献出版社，2009年12月），页32。

　　③许韦婷、黄品维、吴翊凤、欧宝程、张道宜合着，《图解简明世界局势2015年版》，（台北：易博士、城邦文化出版，2014年12月），页94。

　　④占豪，《中国进行式全球经济博弈下的盘算与出路》，（台北：上奇资讯出版社，2014年10月），页241。

　　⑤同前注，页140。

　　⑥Thomas G.Mahnken、Dan Blumenthal合着，高一中译，《战略亚洲：区域安全的过去、现在与未来》，(台北：国防部政务办公室，2016年11月)，页118。

　　⑦柳惠千，《透视美国向亚太再平衡》，（台北：勒巴克顾问，2014年6月），页179。

　　⑧林泰和，〈川普的亚太战略-地缘政治的复仇亚洲版北约隐然成形〉，《日本与亚太研究季刊》，第1卷第4期，（2017年10月），页165-172。

　　⑨Donald John Trump,National Security Strategy of the United States of America DECEMBER 2017 ,(Washington,D.C.: White House,2017),pp.3.

　　⑩Zbigniew Brzezinski着，林添贵译，《大棋盘-全球战略大思考》，（台北：立绪文化出版社，2014版），页48。

　　⑪巨克毅，《台海安全的战略新情势》，（台北：鼎茂图书，2005年10月），页36。

　　⑫同注11，页37

　　⑬萧衡锺〈学日本对台湾虚晃一招的韩国〉，华夏经纬网，2021年5月24日，http://www.huaxia.com/thpl/djpl/2021/05/6696519.html。

　　⑭赖怡忠，〈中国以疫毁台，美日联手对应〉，Yhoo，2021年6月11日，中国以疫毁台，美日联手对应(yahoo.com)。

　　⑮同注⑭。

　　（全文刊载于《中国评论》月刊2021年7月号，总第283期）