这位“腐败老手”竟要“帮”全球反腐……

　　当地时间7月6日，美国国务院发布声明，宣布任命国际制裁专家理查德·奈菲（Richard Nephew）担任“全球反腐败问题协调员”。

　　理查德·奈菲（Richard Nephew）

　　拜登政府上任后，高举民主大旗，并将反腐作为其国家安全和对外战略的重要内容。2021年底，在美国策划的“领导人民主峰会”上，美国务卿布林肯宣布将设立专门职位“全球反腐败问题协调员”，计划实施美国反腐败战略。值得注意的是，奈菲在奥巴马政府时期曾任伊核问题的制裁专家，以美方专家身份参与过伊核协议谈判。

　　实际上，在美国国内，政治献金、政治游说、“旋转门”、赦免市场等等，独具特色的“美式腐败”套路长期大行其道，根植美国政治土壤，腐败已成常态。

　　美国国内政治“越反越腐”，其根源在哪？任命国际制裁专家为“全球反腐败问题协调员”，美国意欲何为？

　　文 | 杨帆 外交学院国际关系研究所博士研究生

　　编辑 | 丁贵梓 瞭望智库

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　　“腐败老手”

　　美国虽建国仅200年左右，其腐败问题却由来已久。从统计数据上看，仅在19世纪，美国腐败就经历了1840年前后、1857-1861年和19世纪末3段高发期。这与美国当时的政治、经济、社会环境密切相关。

　　独立之初，美国政府公职者任命遵循品德良好、诚实高效工作的原则。1789-1828年，联邦政府公职基本上归属于有名望、有学识的绅士阶层，上流社会垄断政府公职。1829年，时任总统杰克逊为促进民主，推出政党分赃制（spoils system）。简单地说，就是依据党派关系分配政府公职。获得大选胜利的政党候选人把政府官职分配给那些曾帮助其胜选的人，公职任命不以能力高低为准，而以效忠程度为据。

　　这种选官制度虽为普通公民提供了直接参与政务的机会，但毕竟僧多粥少，求差谋职者如过江之鲫。结果，效忠沦为口号，献金成为决定公职任命的最大因素，与之伴随的是官员素质和行政效率下降。

　　“政治机器”（political machine）是美国早期政治腐败的又一典例。其核心在于一个被称为“老板”（boss）的群体，他们扮演着政客与商人、利益集团或选民之间的沟通桥梁，不仅为政党候选人筹措竞选经费、征集选票，有的还亲自出马参与竞选，胜选后继续利益分赃。

　　与此同时，联邦和州政府在基础设施、经济发展上的公共资金投入大增。比如，1826年，纽约完成伊利运河修建，交通枢纽地位提升，他州不惜贷款，仿效竞争。各级政府支出范围扩大，贪官污吏有机可乘。随着南北战争爆发，联邦政府各项开支激增，官员对公共资金的支配权继续扩大，并享有极大的自由裁量权，上百亿美元被浪费在伪劣军事产品上。

　　战争结束后，美国经历了一波经济高速增长。1870-1913年，美国GDP总量增长2.4倍，在世界GDP总量中占比由8.9%增至19.1%。政府财政收入激增，19世纪70年代美国人均财政收入是60年代的2.45倍（按2000年美元计算）。城市化进程推进，1860-1890年城市人口增加1800万，继续带动市政规划大规模投入。

　　经济增长使得公职人员在腐败交易中的获利增加，市政建设又赋予其以权谋私之机。适逢美国工业转型，大企业主占据经济优势地位，得以贿赂政府官员制定、推行有利于企业的政策。商人集团收买、控制官僚集团，相当于经济支配了政治。例如，1872年，联合太平洋铁路公司给国会议员大量股票，以阻止国会调查其在修建铁路中的腐败行为。

　　与经济、社会迅猛发展不同，当时美国的法律法规建设并不健全、相对滞后，针对腐败行为的惩罚措施过于宽松，处理具体案例时的弹性很大，腐败行为难受约束。

　　种种因素叠加，最终导致腐败蔓延。一时间，大型垄断公司通过贿赂、收买等不法手段，干预美国各级政府政策制定；政客则在收取贿赂后拉帮结伙，操纵城市选举和官员任命，把持市政决策权。至19世纪末，“政治机器”已控制美国20个大城市中的一半以上。

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　　反腐路漫漫

　　严峻局势下，美国也曾试图打击政治腐败。从林肯到加菲尔德，诸位总统立志取消分赃制，但囿于既得利益群体渗入政府机构的方方面面，改革难以推进。

　　1881年，时任美国总统加菲尔德被一位求官不得的律师杀害，成了压倒政党分赃制的“最后一根稻草”。1883年，美国国会通过《彭德尔顿法》（Pendleton Act），开始推行“功绩制”的文官制度。

　　简单地说，此次文官制度改革包括以下三点：

　　1.通过公开竞争考试选拔公职人员，择优录用；

　　2.文职人员一经录用，不得因政治原因被革职；

　　3.在政治上必须采取中立态度，禁止参加竞选等政治活动。

　　为确保政府廉洁、防止金钱侵蚀政治，国会又相继通过一系列法律，抑制腐败，如：1910年竞选经费公开法、1925年联邦反腐败行为法等。此外，司法部公共廉洁处、联邦调查局等联邦刑事机构，以及司法部律师办公室、政府道德办公室等非刑事机构，共同保障法律规章制度的有效实施。20世纪以来，近80%的公共腐败案件由联邦检察机构提出诉讼。

　　文官制度改革成为美国政治腐败历史上的一大分水岭，此后的腐败现象明显减少。

　　美国腐败指数曲线图。图源：参考资料2

　　即便如此，在改革未能触及的部门、领域，腐败现象也一直存在。以税收部门为例，文官制度改革后，历届总统仍然用政治任命来安排该部门的关键职位。直到1950年，美国联邦税务局职员接受贿赂、逃税、私自为企业减免税务一事败露，暴露其在用人管理问题上的系列问题，最终以税收制度改革收场。

　　随着经济发展，腐败方式也在与时俱进，利益集团开始寻找制度化或不公开手段干预政治进程。以总统选举为例，对选举筹款和开支的控制始终是反腐难点。

　　美国选举涉及的资金有两大类，即“硬钱”和“软钱”。“硬钱”是个人或政治行动委员会在选举中可向候选人或政党进行有限额的捐款。“水门事件”调查揭露，1972年，个人向尼克松竞选连任委员会捐款竟高达５万美元以上，甚至有人献金170万美元换得大使任命。“软钱”一般由个人或各种政治行动委员会向两党的参议院、众议院全国委员会捐献。

　　1974年，国会通过《联邦选举法》修正案，严格限制直接捐给候选人的资金额度，并成立联邦选举委员会以推动竞选经费公开，但对捐赠给政党的资金却未加限制。20 世纪80年代后，联邦最高法院对《联邦选举法》屡屡松绑，又为利益集团参与政治活动提供渠道。他们通过巨额捐款，影响总统和国会议员竞选、高级官员任命，换取候选人给予的政策支持。

　　简单来说，由于反腐机制不完善，加之利益集团、政党纷争等多重因素影响，几十年来美国腐败问题仍然不断。

　　据统计，1985-2004年间，共有17945位美国联邦、州和地方政府官员遭腐败指控，年均897人；其中联邦政府官员占比62%，州政府官员占比10%，地方政府官员占比28%；被判有罪的官员共15552人，年均778人，累计6865人等待判决。同期，还有5657位私职人员因卷入公共腐败案件而遭起诉。

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　　美式贪腐花样多

　　美国的腐败根植于其政治经济制度，官僚与商人相互控制，形形色色的利益集团维持运转，共同影响立法与政策制定。治理流于表面，美国腐败问题非但未能解决，反而不断“合法化”“程序化”，形成了美国独特的腐败路径。

　　*政治献金与政治游说

　　竞选资金限制效果不佳，美国选举费用增长迅速。2000年，美国总统选举消耗10亿美元，4年后这个数字就增长至40亿美元。2020年，直接用于美国总统和国会议员选举的费用或超140亿美元，是2016年大选的2倍多。

　　2016年1月30日，美国艾奥瓦州迪比克，特朗普乘坐的飞机在众多支持者面前降落，2月1日，美国两党首场总统预选在艾奥瓦州举行。

　　不过，大部分政治资金还是出自美国富人的口袋。占全国人口1%左右人群，其捐款数量可达竞选用款的80%之多，可谓是“有钱人的政治游戏”。美国亿万富翁、掌管游说组织“繁荣美国”（Americans for Prosperity）的科赫（Koch）兄弟就在2016年大选中豪掷8.89亿美元，被称为“共和党背后的塑造者”。

　　一些利益团体的助选资金也很惊人，据测算，仅2020年10月，各利益集团的助选花费就高达12亿美元。他们还会组织诸如贿买选票的活动，提供钱物让选民到投票站为己方投票，甚至多次投票或销毁选票、允许不适格投票或篡改选举结果等。

　　除了政治献金，利益集团还通过雇佣说客，对国会议员及其助手施加影响，争取于己有利的法律、政治任命、批准政府项目合同或税收抵免等。1971年，美国仅有175个注册说客，2009年时已增加到13700个，这意味着平均每个国会议员身边就有20多名说客出没。白宫北面的K街（K Street）就是华盛顿的游说业中心，甚至有美国“第四权力”中心之称。

　　【注：美国法律允许各群体结成利益集团，相互竞争，影响国会立法和政府决策。】

　　在这个过程中，利益集团的政治影响力不断强化，普通民众对公共政策制定的影响极其微小。

　　*“旋转门”

　　“旋转门”指的是美国政商界的交互现象，即政府与利益集团之间人员双向流动。

　　20 世纪70 年代，仅有3% 的国会议员离任后成为说客；但1998-2004年，离开众议院的议员中有42%成了说客。在如今的美国政界，这种政府机构与私营部门间无缝连接的行为早已司空见惯。奥巴马政府国土安全部长杰·约翰逊（Jeh Johnson）就曾就职于知名律师事务所，离开政府后则成为美国军工巨头洛克希德·马丁公司（LMT）的董事会成员。

　　利益集团游说者偏袒特定利益集团，公职人员跳槽进入其中，也会利用以前的行政工作经验、政治影响或人脉关系为特定利益集团求利，使受雇公司在市场竞争中占据有利地位。

　　*赦免市场

　　总统赦免制度成为美国公开腐败的最后保障。

　　美国前总统特朗普在任期的最后一天，赦免、减刑100余人。在这份名单中，只有18人得到司法部认可，其他则是特朗普的政治盟友、家族密友、筹款人甚至游说者。

　　据《纽约时报》报道，正是特朗普的亲近者向重罪犯及其同伙收取重金，才换来了白宫的宽大处理。然而，美国并没有约束总统赦免许可的有效措施，特朗普助手收钱替他人游说也不违法。

　　对此，《今日美国报》评论称，总统赦免权本应为公共利益服务，然而实际上却越来越多地被用于政治利益交换。

　　由此可见，如今的美国腐败问题早已被其政治制度内化，与美国国内政治制度紧密融合、彼此牵制。

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　　争做全球反腐旗手？

　　在透明国际（Transparency International）公布的2021年清廉指数（Corruption Perceptions Index）中，美国年度腐败感知指数从2015年的最高76分（满分100分）降至67分，跌至近十年来最低。

　　自拜登上任以来，他不仅将打击腐败确立为美国国家安全核心利益，还要联合其盟友，针对反腐败等问题进行所谓“联合行动”。2021年底，在美国策划的“领导人民主峰会”上，美国务卿布林肯宣布，将在美国务院设立新的专门职位“全球反腐败问题协调员”，计划实施美国反腐败战略。

　　美国在自身反腐进程举步维艰的背景下，仍积极争做全球反腐旗手，其目的究竟是什么？

　　*实行区别对待，收割国外财产。

　　作为世界上最大的“避罪天堂”，美国不仅是外逃腐败和经济犯罪嫌疑人最集中的国家，还是腐败资产的重要流入地。拜登政府将反腐重点放在外国资产上，正是瞄准了外国在美资产。

　　在设立“全球反腐败问题协调员”的基础上，美国还要建立所谓“资产追回奖励制度”，表面上提高美国政府识别和追回与外国政府腐败有关且存放在美国金融机构的被盗资产的能力，实际上是奖赏民众举报行为，收割国外在美资产。一方面，以反腐制度为由，没收存储在美国的资产；另一方面，以没收资产为要挟，迫使外国官员为美服务。

　　*借“反腐”为名，高举民主大旗，输出美式价值观。

　　美国将腐败问题安全化，试图增加自己干预他国内政的“正确性”和“合法性”；将腐败与民主挂钩，试图掌控民主划分的标准和主导权，利用所谓的“美式民主”来干涉他国内政，划分阵营，将不符合美国利益的国家排除在外。

　　在“领导人民主峰会”上，美国通过渲染危机与主观归因，将所谓民主国家和所谓“威权主义国家”对立起来，同时提出反腐败战略，塑造共同对手。

　　*拓展长臂管辖范围，维护美国霸权。

　　拜登政府还提到，要以海外反腐为抓手推进其“美国再次领导世界”的外交策略，不仅要维护和加强多边反腐败架构，还要改善外交并利用对外援助，实现其反腐目标。这将拓展其长臂管辖范围，维护美国主导地位。

　　这种外交举措不仅增加了美国对外干预活动的灵活性，还提高了其通过反腐实现对外干预的多样性和合理性。打击海外腐败需要完备良好的情报收集网络，借打击海外腐败之名，美国的信息网络将由伙伴国家情报共享逐步向全世界渗透。

　　总体而言，美国作为世界大国，理应承担更多国际责任和义务。但在自身腐败问题屡禁不止的前提下，美国仍执意将反腐作为长臂管辖的重要抓手。醉翁之意不在酒。“腐败老手”频频推动全球反腐，为维护自身霸权而推动自身利益拓展至他国内政，不仅无法缓解自身问题，还将推动国际社会走向分裂与冲突。

　　＊实习生魏钰奇对本文亦有贡献。

　　参考资料：

　　1.张宇燕、富景筠，《当代美国的腐败——数据、案例与机理》，《国际经济评论》2006年第6期；

　　2.王少泉、董礼胜，《美国腐败指数曲线的波动及原因》，《美国研究》2017年第6期；

　　3.贾利，《当代美国的特殊利益集团、政治腐败与财富收入不平等》，《广州大学学报（社会科学版）》2016年第11期；

　　4.周琪，《美国的政治腐败和反腐败》，《美国研究》2004年第3期；

　　5.尚芾萱、李庆四，《美国腐败问题真相探讨》，《形势与政策》2016年第2期；

　　6.杨成玉，《美国“全球反腐战略计划”对我国的潜在影响》，《国际公关》2022年第1期；

　　7.颜昌武，《进步时代的启示：政党分肥谢幕》，财经，2015年9月4日；

　　8.《“美会玩”，扒一扒那些独具特色的“美式腐败”》，新华视点，2021年2月27日；

　　9.Alt James and Lassen David， “The political economy of institutions and corruption in American States”， Journal of Theoretical Politics，Vol. 15，No. 3 (Jul. 2003)；

　　10.David G. Magleby and J. Quin Monson，“The Noncandidate Campaign: Soft Money and Issue Advocacy in the 2002 Congressional Elections”，Political Science and Politics，Vol. 36，No. 3 (Jul. 2003)；

　　等等。