Laurel Miller
国际危机组织亚洲项目主任
兰德公司前高级政治学者
曾任美国阿富汗和巴基斯坦问题特别代表
✪ 西东 (译)｜文化纵横新媒体
【导读】据法新社报道，近期阿富汗塔利班政府举办了美国撤军一周年庆祝活动。2021年8月30日，最后一架驻阿美军运输机飞离喀布尔国际机场，标志着美国在阿近20年的军事行动正式结束。塔利班执政一年来，阿富汗相对和平，但也面临严峻的经济困境。与此同时，美国也开始重新思考对阿富汗的新策略。
本文作者曾任美国阿富汗和巴基斯坦问题特别代表。她认为，美国撤军后，一直对阿富汗采取孤立和有限介入的混合策略，但却缺乏长期规划，为了更好地保护美国在阿富汗的利益，美国是时候改变对阿富汗的政策了。作者指出，美国对阿富汗国内治理指手画脚的时代已经远去，毕竟塔利班在过去那么困难的20年里，都能顶住美国的军事、外交和制裁压力。现如今，美国当然可以无视塔利班，但这么做，对美国没有任何好处，而且如果塔利班政权垮台了，对美国不利，问题反而会更多。因而作者建议，美国应利用塔利班寻求政权合法性的诉求，重构美阿关系，促使塔利班压制境内恐怖主义、确保亲美阿富汗人撤离、压制阿富汗及其周边地区的反西方情绪，这些都是美国的利益所在。
作者特意指出，虽然美方期望阿富汗建立代议制民主，但这可不是美国的核心利益。重构美阿关系的关键，是确保塔利班在美国利益攸关的问题上，愿意与美国接触。
作者还提出一个耐人寻味的设想：美阿关系，能不能像越战之后的美越关系那样发展，甚至成为彼此信赖的合作伙伴？这为我们预判美国下一步的策略，提供了某种参考。
本文原载Survival: GlobalPolitics and Strategy (Vol. 64,2022)，由文化纵横新媒体编译，原标题为《保护美国在阿富汗的利益》，仅代表作者观点，特此编发，供诸君参考。
保护美国在阿富汗的利益
指望塔利班依着美国的喜好，建立一个崇尚人权的代议制政府，或者成为美国强有力的安全伙伴，都不大现实。但美国在对阿关系上仍有选择。美国应该超越目前所奉行的孤立和有限介入的混合策略，转向一种能够更好地保护美国在阿利益的关系。这些利益包括：防止阿富汗成为跨国恐怖组织的基地、确保与美国占领相关的阿富汗人离开，以及压制阿富汗内部的反西方情绪。我们需要建立一种新型双边关系，确保美国可以开展外交接触和发展援助计划，以及实施“量身定制”的制裁。
美国对阿富汗国内治理指手画脚的时代已经过去了。自2021年8月中旬塔利班掌权以来，美国几乎没法塑造“前叛乱分子”管理国家的方式，更何况他们在过去二十年间都顶住了来自美国的军事、外交和制裁压力。
但目前塔利班也不可避免地受到外部影响。在其公开声明中，它似乎有意将自己描绘成一个负责任的大国。塔利班渴望政权的合法性，需要财政援助，从而恢复阿富汗被重创的经济功能。但对于美国和其他西方国家的要求，例如以一种更具包容性的方式进行“统治”，或恢复女性前20年享有的所有学习和工作自由，塔利班仍不愿做出太多让步。
在可预见的未来，阿富汗不会出现在美国支援建设的名单之中，因为它没有任何地方与美国20年来投资且辅助规划的国家相似。
尽管塔利班暂行的宪法给予妇女和少数民族平等权利和保护，但它不会成为初出茅庐的民主国家，也不会做美国的安全伙伴。就连拜登政府给出的有限目标——建立一个尊重“所有阿富汗人权利”的代议制政府，也遥不可及，至少华盛顿是这么认为的。
但美国在和阿富汗的关系上，仍有一些选择。如果无法基于美国利益和建立这种关系的途径，来定义“足够好”的关系，我们的政策就可能化为泡影。
(本文网站发表截图)
▍孤立阿富汗还是介入阿富汗？
此前，美国所支持的阿富汗政府垮台和塔利班重新掌权，立刻引发了美国的孤立政策。这包括切断所有非人道主义援助、关闭美国大使馆、冻结阿富汗在美国的超过70亿美元外汇资产、对塔利班实施长期制裁等。其他西方国家也采取了类似举措。这些都对阿富汗形成巨大的经济冲击。加上干旱灾害和阿富汗经济本身的脆弱性，眼下阿富汗已有超过一半的人口陷入饥荒，这个本已贫穷的国家更加贫困。
在政治动荡和战争结束后的数月里，美国出于人道主义和经济危机紧迫性的考虑，部分放松了孤立政策，包括通过财政部的“一般许可”对制裁制度做出例外规定，与塔利班进行间歇性的外交接触，放松对阿富汗在医疗保健、教育和农业方面获得世界银行信托基金资金的限制。美国也可能释放部分被冻结的阿富汗存款，但还没有确定它的用途。
因此，美国目前的政策是孤立与介入的混合体，美国正致力于缓解经济中断带来的影响，同时避免向阿富汗公共机构进行任何资金转移。虽然重新明确制裁范围和例外情况，有助于促成人道主义援助和正常的经济活动，但要不要解除更多的制裁，美国还没有考虑。美国归还部分阿富汗央行储备，以及恢复其正常央行职能的计划，短期内不可能实现，也没有任何迹象表明美阿外交互动会更加正常化。
在输掉与塔利班长达20年的战争之后，美国从孤立政策（这本是美国应该秉持的态度）快速转换到正常化接触，对美国来说是不寻常的。如果不是阿富汗迅速陷入世界上最严重的人道主义危机，美国恐怕会采取比目前更严苛的态度。迄今为止，塔利班的施政举措，虽然不像上世纪90年代那样“挑战道德”，但依然不符合美国所秉持的价值观，真要改过来，肯定没那么容易。塔利班政府还没有表达政治愿景，更别提建设多党制或代议制的政府，如何压制阿富汗境内现有的恐怖组织，也是未知数。摆在眼前的种种现实，虽然没有妨碍塔利班与其他国家建立双边关系，但显然也不会让塔利班成为有吸引力的伙伴或受益者。
然而，即便美国某种程度的介入已经缓和了孤立政策，要不要保持其政策逻辑，也还不明确。鉴于塔利班在战争期间顶住了比目前强得多的压力，美国的制裁、资产冻结和限制外交，都不大可能左右塔利班的行为。美国的种种举措虽然意在削弱塔利班，但负面影响最终都由阿富汗人民所承受。如果美国限制塔利班政府筹集资金，是为了遏制其购买力，那么问题就在于，美国对塔利班的遏制，到底是要达到什么目的，以及到底遏制到什么程度。美国对阿富汗的孤立政策，的确表明了美国立场，却没动摇塔利班的根基，因为美国撤军阿富汗的决定，必将导向塔利班的胜利。有些人可能认为，塔利班应为收留策划“9·11”恐怖袭击的基地组织领导人而受到惩罚，但拜登政府的孤立政策，显然不是出于报复。
如果美国解除对阿富汗的制裁和资产冻结，阿富汗的经济危机就难以归咎于美国，其反西方情绪也会缓解。但这并不能解决阿富汗经济的自给自足问题。阿富汗政府和经济的正常运转，历来依赖于外部提供的资源支持。虽然防止阿富汗退化失能，对阿富汗人民至关重要，他们需要运转有效的公共部门和持续改善的地区稳定；但让美国向塔利班政府提供大规模援助，在政治上仍是行不通的。更为严重的是，眼下欧洲的危机，甚至可能连带危及联合国对阿富汗的人道主义援助，虽然它本不应受到政治的影响。
此外，还需讨论援助的条件。美国和其他关注阿富汗形势的国家都应清楚，相比于日益增加的贫困人数，人道主义援助只是杯水车薪。捐助国已经开始考虑制定一个附加条件框架，高于基本需求的援助将被部分恢复，以此支持公共事业部门建设和促进当地经济。然而，作为交换，捐助国还不确定他们能从塔利班得到什么，塔利班也不太可能给出满意的互惠方案。塔利班非常不情愿被视为“想要”或“需要”依靠外国支持，他们只是假设西方政府会在他们关心阿富汗人民福利的范围内帮助阿富汗人民，因此他们可能同意的任何条件，对于西方政府来说都可能小到无法接受。
到目前为止，美国已经阐明了对阿政策的整体目标：要求阿富汗建立更具代议色彩的政府并尊重人权。这包括允许那些想要离境的阿富汗人民自由流动，打击报复性杀人的行为，以及普及女童教育（目前暂停了六年级以上的女童教育）。与此同时，美国并没有提及任何明确的、至少是公开的、塔利班可能会得到的回报。美国政府也没有公开披露对阿富汗的反恐要求，但也许会和2020年2月与塔利班达成协议中的条款那样，呼吁塔利班遏制包括基地组织在内的恐怖组织。
考虑到塔利班不太可能放松对政权的单边控制，也不太可能背离他们基于宗教和文化的社会保守主义倾向，美国的政策目标依然值得延续，但问题在于，目前还没形成一个清晰的美阿愿景。
▍美国在阿富汗的核心利益是什么？
即便塔利班统治阿富汗，美国也要和阿富汗建立更好的关系，理由如下：
首先，美国要在阿富汗获得持续的安全利益。阿富汗地区的跨国恐怖组织活动，是美国及其盟友的极大威胁，美国必须防止阿富汗成为恐怖组织的基地。
其次，从道德和声誉利益考虑，美国需要确保那些过去因参与美国在阿行动的阿富汗人安全离开，并帮助阿富汗民众保持过去二十年取得的社会进步和经济发展。
第三，在政治安全利益上，美国伸出援手改善阿富汗的人道主义现状和经济恶化问题，有利于压制阿富汗及其周边地区的反西方情绪。
从民主角度考虑，美国虽然期望阿富汗建立更具代议制色彩的政府，但这未必是美国的核心利益。如果塔利班接受西方建议，并确实扩大了政府组成，这可能有助于缓解那些对新政权感到无力的地区及民族群体，从而增强塔利班政权的持久性。但这样的政治包容性能否带来一个持久和平的阿富汗，仍不确定，因为围绕政治权力和经济资源展开的暴力竞争仍可能存在。
至少就目前而言，塔利班政权的垮台，对美国不利，且必然会造成更多混乱、更多流血和更大的人道主义灾难。美国是不愿意支持塔利班，但不能不谨慎地对待塔利班政府，避免主动剥夺其合法性，或破坏塔利班的政局稳定。简单地无视阿富汗的政治现状，可能是阻力最小的途径，但这么做，无法满足美国的任何利益。美国政府需要明确界定美方期望的对阿关系，并积极努力地建设这一关系。
▍重新定义美阿稳定关系
阿富汗战争对美国的最大教训是，美国应该更好地控制野心。美国政府在中短期内建立对阿关系，都应该有所克制，并且符合以下四个特点：
第一，对阿关系的构建应该由美国驻坎布尔政府人员，通过设置在另一国家大使馆内的相关利益代表处，持续地开展常规外交接触来完成。
第二，除了人道主义援助，美国还应纳入一个规模不大的发展援助方案，侧重于支持医疗保健、教育、农业和农村发展等民生领域。
第三，美国应该修改现有的制裁架构，使其适用于特定的活动事件，比如不准阿富汗转移武器或资助恐怖主义等。
最后，应当限制美人员与特定塔利班高层的直接接触，因为他们过去及其当前的行动有违道德或政治原则。
具有如上特点的对阿关系，将有利于美国保护自身利益，因为它在反恐问题上保持了开放的沟通渠道；向塔利班提供足够的外交正常化和援助，将压低阿富汗境内的恐怖活动风险。这也为美国提供了一个外交平台，以便开展持续性的外交接触，帮助获得美国移民承诺的阿富汗人顺利离开。此外，美国能够防止最坏的人道结果发生，进而促使国际多方努力发挥作用，逐步减少阿富汗对外国援助的依赖。
这种稳定关系，还可以为美国提供外交手段——虽然有限却更有力——来敦促塔利班关注国家治理和人权问题。尽管结果可能微不足道，但塔利班对国际合法性的渴望，至少可以给美国和他国足够的集体影响力，来遏制其最恶劣的行为。
美国并不想控制塔利班的治理方式，而是想让塔利班在美国利益攸关的问题上，愿意与美国接触。为了让塔利班也表达亲近意图，美国可能需要研究全面承认塔利班政权和对等重建大使馆的可能性。
一个诱人的问题是，美阿关系是否会大致沿着美越关系的模式去发展？就像如今美国称呼越南那样，也把阿富汗称作“美国值得信赖的合作伙伴之一，其友谊建立在相互尊重基础之上”？这并非不可能，但越南战争20年后，两国关系才完全正常化，贸易禁运才得以解除。规划美阿关系的长期演变，还为时过早，特别是目前我们还不清楚塔利班将如何执政以及执政多长时间。但越南的例子确实表明，美国应该保留任何扩大正常化的机会。
▍美阿关系的潜在破坏者
有几个重要的潜在因素，会破坏美国与塔利班的稳定关系，比如最具破坏性的恐怖袭击。在这种情况下，美国除了诉诸武力，将别无选择。加大制裁，只会伤害民众，对经受过压力的塔利班收效甚微。虽然美国也可以在不推翻政权的情况下发动惩罚性攻击，但任何半正常化的关系都将被打破。
与塔利班为敌的武装力量崛起，也会破坏美阿关系。有人认为阿富汗境内争夺权力的暴力斗争已经结束，这是一种很天真的想法。如果塔利班的敌对武装得势了，美国内部可能会形成支持它的政治势头，特别是当塔利班的行为方式不符合美国利益和价值观时。
如果塔利班的治理方式变得不利于阿富汗人民，比如恢复最严厉的道德监管和针对部分人群实施暴力，那么，阿富汗内部反对美国介入的声音，将势不可挡。最后，由于无能、恶意或两者兼而有之，塔利班可能会对阿富汗邻国乃至更广泛的地区安全构成威胁，严重到阻碍美国与阿富汗的正常外交关系。
▍结语
迄今为止，塔利班声称，希望与美国建立相互尊重的外交关系，并希望美国正式承认其政权的合法性。但是他们不愿意为实现这些目标而有所付出。目前，他们的首要任务，仍然是巩固权力和镇压潜在的挑战者。塔利班赢得了战争，考虑到他们言辞中强烈的民族主义自豪感，他们不愿意迎合美国的利益——至少看起来是这样。即便如此，美国也应该与塔利班建立关系，但不要期待太多回报。虽然美国的单向付出，毫无疑问会使塔利班受益，但也会让阿富汗人受惠，这其实也是美国保护自身利益的可靠手段之一。而孤立政策，只能偶尔解决临时问题，从哪种角度看，继续采取这种方式，都是不明智的。
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