“一刀切”背后的深层逻辑

　　随着现代社会的不断发展和我国卷入现代化产业分工的日益深入，治理现代化作为一个新的重要概念为我们所熟知。而伴随着美国和欧洲在自由主义入脑入心之下，后现代观念的蓬勃发展，其社会治理的崩坏与无力也广为舆论所知，相对比下中国治理体系的优势开始为研究者广泛探讨。

　　当然，即便不考虑这么遥远的概念，中国的社会治理作为中国经济体的优势禀赋，在新冠疫情肆虐以来也表现的相当明显。然而，相对的好并不等于绝对的优，从价值判断的角度出发，我国的社会治理，既有大一统体制的优点，也同样背负着大一统体制的弊端。这其中，基层治理短板是最为突出的领域，甚至从逻辑上来说是大一统体制所必然的、几乎难以规避的缺陷。

　　随着国内统一市场建设的需要，转向内循环的我们，对各个地方间的制度文化要求在走向趋同，那么理顺央地关系、顺畅政策传导的逻辑链条，是让我国“看得见的手”发挥的更好的必然要求。顺着基层治理，笔者探讨一二。

　　这些年，举凡说到各种社会乱象，谈及政府方面的角色，就离不开“基层治理”。实际上，由于治理义务和负担的无限性、行政和治理资源的有限性，选择性行政和治理是一种必然现象。对治理对象的取舍和选择，是各级政府都在做的事情，因为本身人民的生活是多元化的，自然各级政府的治理对象都是一个“多目标体系”（multi-tasks）的控制过程，而各个目标的权重又随着时间发生动态的变化，再关联到我国的独特的大一统单一制国家，因此越到基层、执行出现动态演化的各种结果就非常正常，而这其中一刀切现象是最广为人诟病的，特别是近年来叠加了大环境的影响，一刀切在社会舆论上可以说是“人神共愤”。

　　我们说，官僚主义、层层空转、形式主义和文山会海是过去到现在许多年一直在批判的，其核心是规避风险。有多种表现形式,比如，每个流程和每个岗位的事务都按照上级要求走好程序、做了留痕，倒查问题时可细分责任，但并不一定把事情做好了；在做事之前与上级就属事责任与属地责任进行清晰划分，最到位的是列好权力、责任清单；秉持多做多错、少做少错、不做不错的态度，尽量不主动谋事、做事，遇事就躲，明哲保身等等。甚至极端一点，搞出“不便民窗口”、掐断电话线等拒绝“揽事”的态度。

　　而其反面，就是一刀切了。为了整治形式主义，各级下了大力气，但产生一刀切却也又是一种再正常不过的结果。它是共谋、串联和卸责无效化的必然情形。共谋现象指的是，当某级政府下来检查工作时，其下几级会合谋应对检查；而当下一级政府下来检查时，再往下会合起来应对该级政府。即省市县乡村合伙糊弄中央，市县乡村合伙糊弄省，以此类推。

　　卸责是指上级政府将责任推卸给下级政府，下级政府通过形式主义来撇清责任。一级政府卸责有以下三种情况：其一是，在治理过程中，通过逐级受领责任，在划分责任过程中，上级把事情、责任划给了下级，而权力、行政资源不划下去，造成下级的“事责权利”不匹配。在许多执法事项上，具体的行政层级没有法定职权，但却要按照属地管理原则，承担出了问题的法定责任。譬如说，街道部门，缺乏具体的执法权力，但经常被“落实属地责任不力”追责问责。而通过划分责任（实际上是下划），上级部门则从主责任部门变成监管部门，改为承担领导责任，主要责任由属地（一般是乡镇街道或区县）承担。

　　另一种常见的情况，则是上级部门将部门业务转化为党委的工作，泛政治化，部门从执行者变成监督者，以两办为落实机关、督查部门甚至纪检机关为执行抓手，譬如常见的“XX市推进XXXX工作领导小组”等等。一旦部门业务转化为一级党委的工作，落实者就变成了下级政府，而非是下级政府部门，部门则代表上级党委进行监督、检查、考核，激励也由部门的弱激励变成党委政府的强激励，原本的下级政府和其部门对上级部门业务负责变成了对上级党委负责。

　　（说明一下，一级政府和一级政府的部门其权威性是不同的。譬如，市民政局原本承担优抚责任，随着优抚责任的主体由民政局变成市委市政府，优抚工作相关的发文就具有了更高的权威性。而这种权威性，实际上是政治化属性产生的，即优抚工作在民政局为主体时，没做好是业务工作不力、能力问题，但转化为党委政府中心工作时，出现问题是政治问题、态度问题。）

　　而直接导致一刀切大行其道的，则是这种情况。一旦被更上一级查出问题，舆论曝光，外部监督等情况发生，上级会从快从重处分其下级。譬如说在国务院大督查、省级暗访中，乡镇街道被通报，县级党委不再与其共谋并护犊，而是直接采取从严从重从快的方式过度问责乡镇以撇清关系、卸责。

　　之所以各级政府、各个部门、乃至上下级部门之间会相互卸责，特别是基层为规避风险而采取一刀切方式，和现在的政府间关系的制度变迁是分不开的：

　　一是上下级政府监督方与执行方对立。随着近年督查手段使用加剧，各级政府都有意无意淡化自己政策的执行者角色，增强其推动者、督查者的角色，特别是县级，原本作为独立的国土空间单元的县级单位，逐渐与上级部门的利益越来越一致，而与乡村、街道社区街区的利益对立性加剧。产生这些情况的背景因素有干部交流力度加大、考核和督查工作增强等多方因素。

　　当县级从执行者角度转向从政策制定者角度思考问题，心态上更亲近上级，关系上更倾向上级，县乡共谋的基础削弱，这就导致了县级这个原本是基层缓冲的空间减少，更容易发生的是县级向乡镇街道卸责，而卸责又会导致基层的乡镇街道猛受损失和承担风险，基层在实际工作中不得不转向一刀切以规避风险。毕竟，因执行政策太激进被批评，和执行不力捅出大篓子比，大部分人都知道怎么选。

　　其次，是监督问责体系的空前强大。过去综合检查考核的权力在两办和组织部，它们代表党委政府对基层完成中心工作和重点工作的情况进行考核。

　　在过去，一级政府的工作可分成中心工作、重点工作和其他工作。中心工作是年度考核的重点，重点工作有专项考核，而在行政资源有限的情况下，其他工作不可避免就变成了中心工作和重点工作的“缓冲空间”。过去的这些考核虽然是政治考核，但主要是针对业务工作和促进业务工作，考核结果可作为政治奖励参考。一般只有检查中出了纪律、法律、态度问题，纪委才会介入。

　　然而，随着各个业务职能部门都把自己的业务工作塞进党委政府的中心工作的清单中去，同时基层监督考核体系的建立健全，对于各项中心、重点工作，纪监委、巡察组、督查办、督导组等都会给予过程介入，业务问题容易上纲上线为政治问题，使基层落实工作要承受问责压力。

　　而其中还有一个关键点，则导致基层的工作人员纷纷变成“干工作不留名”的人，就是行政责任的主体从单位变成个人。过去检查考核，结果一般针对单位整体，而不直接针对个人，除非是针对领导的班子考核。监督问责体系建立健全的一个重要表现是，所有承担工作的个人因岗位不同、问题性质不同而要承担责任，问责对象主要是个人。单位主要领导承担主体责任，一岗双责，只要某项重点工作、中心工作出了问题或单位出了问题，主要领导要承担主要责任。比如，只要经手了路桥项目，签字了，就负有终身责任。

　　被问责后一般要过了影响期连续三次评优才能被提拔重用，一次三年影响期的问责实际影响期至少是六年，而且需要考虑到连续三年评优的可能性并不是特别大，下级领导干部因此都忌惮被问责。

　　检查考核的结果从由单位承担到由个人承担，以及主要领导承担主要责任，自然而然的结果是，个人必然更多地为自己的安全、前途着想，他的行为策略要么是不做事、不负责，出事问责的概率低；要么做事就要保证绝对安全，将事情按章做到位，乃至做绝，也就是顶格、刚性、加码执行上级政策，而不顾及、不反馈实际情况，更不会冒险变通，造成只知执行、不顾及政策后果。这些都导致了形式主义泛滥的局面；而一旦出问题（被上级查到、被舆论曝光、产生不良社会影响），就会千方百计地将责任推卸出去，下级是其推卸责任的最好冤大头，从快从重处罚下级就成了必然选择。只有从严从重处分下级，才能确保自己“清白、干净、无责、未串谋”，但其实，这种处理方式同样是形式主义。

　　政府层级间关系变化，特别是基层政府层级间关系的变化的深层结构,是基层监督问责体系的建立健全，目的是推动上级工作任务的保质保量完成，手段是加强对代理人的监控，核心是确保最基层的区县和街道乡镇两级党委书记的“四个意识”，关键是打破这两级党委书记的共谋格局，目标是保证他们真正成为只对上负责、脱离地方利益的代理人。

　　为了达到这个目标，监督问责体系对基层政府体制做了两大改变：一是领导干部个体成为责任主体。这个改变让领导干部从单位整体利益中解放出来，更多地强调个人的利益，单位或地方利益服从、服务于领导干部个人利益。强调个人利益，就必然带来“自保”和“唯上”。

　　个人的政治利益是最大的利益，而“唯上”才能保障该利益。这样可以确保县乡两级书记对上负责，个人也可能卸责。二是激励措施以强负向激励为主。这一改变则让县乡党委书记的共谋失去了基础，让他们考虑自己如何才能不被问责，而不是如何获得共同的好处。这样，卸责就有了制度基础。

　　个人成为责任主体，每个人首先是“自保”，而不会更多考虑集体利益、单位利益。那么，有责任、有担当的人会越来越少，个人对单位的情感以及单位利益共同体也会逐渐弱化。为了“自保”，无论是领导，还是工作各环节的普通干部，在囚徒困境下，都不会为了共同的利益而“共谋”，这就是基层串通（如区县和乡镇街办）共谋的制度基础被打破。

　　不过，这样的情况看上去好像“按下葫芦浮起瓢”，即为了消除形式主义的空转，反而放出来了“一刀切”这只猛虎，似乎没有实现进步，其实则不然。笔者之前介绍过，多年以来存在于我国政治体制和行政系统中的现实，是行政发包制，即是在一个统一的政治权威之下，在上级与下级之间嵌入了发包的关系。这如同农村集体土地制度下的“分田到户”：土地从所有权来看仍然属于集体所有制，村集体拥有对土地的控制权（如土地分配权），但是“分田到户”相当于在集体所有的框架下植入了发包的内容，农民享有相对独立的生产决策权和收益权。譬如地域矛盾、“散装”XX，实则很大程度上是行政发包制所带来的的。

　　而为了调整基层层级间的权力分野，本轮（近十年）的政治变化和国家治理能力与治理体系现代化改革所推行的，实际上是增强各级政府的科层制特征，减少其行政发包的特点，通过压缩各级的自由裁量空间，整合更具一致性的国内行政系统。

　　就此，从而就不能简单地说，这是“按下葫芦浮起瓢”，正相反，目前所出现的各种情况，实际上是原有的制度文化体系失效、新的制度文化体系正在确立、寻找定位的一个过程。在这个过程中，自然存在失序、脱嵌的问题，大行其道的“一刀切”正是体现。

　　从表面上看，一刀切和政府职能泛化是“形式主义”的一个反面，似乎是认不清“治理目标无限而治理资源有限”的基本原理，实则不然，笔者认为是新的治理体系在形成过程中需要重新确立其定位、边界，而这个过程必定是一个艰难的探索。

　　至于基层治理与社会发展、经济发展乃至国家建构的关系，笔者过两天再来谈谈。

　　参考资料：《县乡中国：县域治理现代化》——杨华