美国《外交》杂志：华盛顿中国战略的缺失

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　　2022年1月25日，美国《外交》杂志（Foreign Affairs）发表了一篇文章，题目是：《华盛顿中国战略的缺失》，副标题是：“对于北京，拜登政府需要确定它想要什么”。文章作者Richard Fontaine是“新美国安全中心”(CNAS)首席执行官，2009-2012任CNAS高级研究员，2012-2019任主席。在加入CNAS之前，他是参议员约翰麦凯恩的外交政策顾问，曾在国务院、国家安全委员会和参议院外交关系委员会工作。

　　文章认为，今天拜登的对华政策缺乏明确的目标。美国的目标应该是什么？文章指出，美国的目标不应该是遏制中国的崛起，而是“维护国际秩序的核心原则”，并提出如何实现这一目标的途径。

　　现试将该文翻译如下，供参考：

　　拜登政府一再将中国视为美国最重要的外交政策挑战，国防部长奥斯汀称中国是五角大楼的首要任务，美国国务卿布林肯将中国描述为21世纪“最大的地缘政治考验”，拜登总统本人也曾表示，他设想华盛顿和北京之间存在“极端竞争”。随着他的政府准备发布大量战略文件，包括国家安全、国防和印太地区事务，人们普遍认为中国将受到特别关注。

　　将美中竞争作为当今世界的一个决定性特征，现在已经司空见惯，政治领域的分析人士和政策制定者都支持美国从接触转向竞争，放弃华盛顿先前的“合作与一体化”战略，前提是最终转变中国的行为，这是特朗普政府和拜登政府之间罕见的共识点。

　　这是一个可喜的转变，因为以前的方法很少产生积极的结果，中国和美国在很大程度上是竞争关系，美国的政策旨在回应中国的行动，而不是塑造它们。基于这一现实的战略，将美国领导的联盟与有针对性的、对特定问题的努力相结合，以对抗中国的自信，现在正在出现，以保护美国的利益和价值观。

　　然而，新的政策存在一个明显的疏漏：一个目标。竞争只是对美中关系的一种描述，本身并不是目的。最近的一连串声明中明显缺失的是华盛顿最终寻求的与中国的结局是什么。如果没有明确定义的目标，任何总体战略都可能浪费资源，阻碍追踪进展的尝试，并失去维持它所必需的基础广泛的国内支持，美国的盟友和合作伙伴也希望知道华盛顿越来越多地寻求加入他们联盟的目标是什么。自称是首要任务，而又缺乏明确的目标，拜登政府有责任紧急努力解决这一问题。

　　好的策略，应当阐明理想的最终状态，并概述如何实现它。例如，外交家和历史学家乔治·凯南在他著名的1947年在《外交》上发表的文章，主张通过遏制政策和制约苏联的各项行为，达到“要么分手，要么逐步软化苏维埃政权”的目标。建立这样一个目标，就像美国在冷战初期所做的那样，明确排除了其他可能的目标，例如要华盛顿一方面建立和莫斯科之间的伙伴关系和政治亲密关系，另一方面积极推翻共产主义。将“瓦解或软化莫斯科政权”作为他们的目标后，美国官员将“遏制”作为最有可能产生这些积极结果的战略。

　　冷战结束后，美国为中国制定了一套目标，并提出了如何实现这些目标的理论。1997年，美国总统比尔·克林顿表示，华盛顿对北京的目标“不是遏制和冲突，是合作”，并指出“务实的接触政策”最有可能实现这一目标，主要但不完全是通过贸易与北京接触。克林顿政府旨在培养一个“稳定、开放和非侵略性”的中国。美国政策制定者假设，这种开放政策甚至可能在中国内部促进自由化和政治多元化。

　　布什政府在很大程度上保留了合作和自由化中国的目标，并希望中国成为国际体系中的“负责任的利益相关者”。华盛顿寻求与北京从反击恐怖主义到能源保护等全球挑战领域开展积极合作，希望中国领导人能够投入并积极应对这些挑战。与前任相比，布什政府对合作前景的把握可能不如前任，而是通过提高美国的军事能力和加强整个亚洲的联盟和伙伴关系来对冲其赌注。

　　奥巴马政府分享了布什政府的许多目标，但随着对北京方向和目标的怀疑增加，它的对冲更加严厉。尽管如此，国务卿希拉里·克林顿拒绝了敌对北京的概念，称美国和中国建立“积极的合作关系”是“必要的”。政府宣布“转向”或“重新平衡”亚洲，旨在通过将其嵌入“安全联盟、经济网络和社会联系的区域框架”来建立这种关系，从而加强美国的地位。

　　特朗普总统开启了中美关系的新纪元。他的政府既不寻求与北京建立合作关系，也不寻求将接触作为确保美国利益的核心手段。特朗普政府拒绝接受融入全球秩序会刺激中国自由化或负责任的国际行为的观点，将北京称为“修正主义力量”，美国将与之建立根本上的竞争关系。特朗普的印太战略在他总统任期的最后几天被解密，将中国的恶意行为视为理所当然需要抵制，并与合作伙伴取得一致。然而，特朗普政府并不是遵守信息纪律的典范，暴露了关键决策者对预期的最终状态存在分歧。尽管特朗普在2020年预测，他的双边贸易协议将“在许多其他方面让美国和中国更加紧密”，但国务卿蓬佩奥同年宣布，美国“必须促使中国做出改变”，并建议“取代北京政权”的努力有可能被摆上桌面。

　　诚然，对过去几届政府的中国政策的任何简要回顾，都有可能发现其战略的连贯性和连续性并不总是存在的。各届政府不是统一的行为者，目标和方法会随着环境和参与者的变化而变化，公开声明可能与私下目标发生冲突。然而，自冷战结束以来的大部分时间里，特别是在美国与中国接触的那些年代里，华盛顿对北京的目标总体上是明确的，而今天的情况却根本不是这样。

　　美中关系的命运具有深远的全球影响，因此美国政策的目标应该建立在华盛顿希望获得的哪种秩序，以及中国对该秩序构成的哪种威胁的基础上。美国通常寻求维持一种由规则而非蛮力支配的全球秩序，在这种秩序中，国家享有主权，争端得到和平解决，市场对贸易开放，人权被认为是普遍的，民主可以蓬勃发展。尽管美国自己在维护这些原则方面的记录并不完美，但美国仍然维护这些原则，将其作为规范国际行为的理想。自1940年代以来，华盛顿一直反对在欧亚大陆出现敌对的势力范围，因为它们威胁到美国期望的基于规则的秩序。今天美国政策的总体目标应该是维护国际秩序的核心原则，即使具体规则和制度可能发生某些变化或适应。

　　从这个总体目标出发，美国对华政策的目标应该是动态的。鉴于中国不断增长的军事和技术实力、其自信的行为、其与美国及其盟国的经济相互依存，以及中国许多与现有秩序不相容的行为，华盛顿现在是时候阐明一个既现实又能保护美国人民的目标了。美国对华政策的目标应该是确保北京不愿意或无法推翻地区和全球秩序。

　　如果中国领导人看到那些维护秩序国家的力量，以及他们反对中国破坏秩序的积极努力，中国可能会停止试图推翻自由秩序的要素。有朝一日，北京甚至可能在维护自由秩序方面看到自己的未来。即使它不这样做，它也可能由于北京自身的弱点、其威权愿景在其他国家的不受欢迎，或致力于自由现状的权力相对加强.，而无法破坏秩序。

　　一个不愿或不能破坏地区和全球秩序的中国是美国政策的一个相当抽象的目标，但它仍然会排除其他几个潜在的目标。华盛顿的目标不是将中国变成一个自由大国，或国际体系中负责任的利益相关者，华盛顿不会致力于对北京的冷战式遏制或政权更迭，它的目的不是阻止中国的崛起，而是反对北京以损害美国及其伙伴利益的方式破坏现有的国际安排。

　　实现这一目标的进展几乎肯定是程度问题，但它可以衡量（与实现广泛竞争概念的进展不同）中国对全球规则和规范的态度是多种多样的。北京不寻求简单地废除和取代现有的规则，而是拒绝一些规则，接受某些规则，并重写其余的。这种微妙之处应该有助于确定美国的优先事项，因为华盛顿应该专注于维护自由秩序中对美国利益最重要且受到中国行为威胁最大的要素。

　　新的美国中期政策自然会源于以下目标：美国将寻求提高其在印太地区相对于中国的军事地位；反对中国使用经济胁迫，包括通过雄心勃勃的区域贸易政策，旨在减少各国对中国市场的依赖；建立新的技术伙伴关系，以确保信息的自由流动；将现有联盟的重点放在保护民主国家免受外部干涉。换句话说，华盛顿将继续开展目前属于广泛竞争的许多努力，抵制中国颠覆自由秩序关键原则的企图。

　　所有这一切都将导致拜登政府在沟通和思考其对华政策的方式上发生转变。美国不会严格地与中国竞争，而是会努力维护和扩展为许多其他国家服务的核心国际价值观。美国合作伙伴不需要为了加入一个统一的集团而与中国断绝关系，但会鼓励他们加入旨在特定问题上抵抗北京的联盟，例如经济胁迫、军事侵略、非自由技术的传播和侵犯人权的行为。尽管中国并不认同，随之而来的信息将是华盛顿不寻求压制中国的崛起，而是长期建立美中平衡。

　　美国和世界可以与一个不试图推翻自由秩序关键原则的强大中国共处。然而，目前这种可能性似乎很小，印太地区的军事平衡正在从美国及其盟国转向北京，中国在亚洲的经济主导地位越来越强，而华盛顿在贸易方面没有任何真正的领导地位；中国外交越来越强硬，越来越关注他国内政，损害了他国的主权和独立；尽管与北京的合作是可取的并且在理论上是可行的，但条件非常短缺，即使在中美利益似乎重叠的领域，例如气候变化和流行病等，也是如此；美国在印太地区及其他地区的作用不断削弱，同时中国的存在也在稳步增长，总体情况似乎对中国有利。

　　要扭转这一趋势并非易事，这将需要数年时间并涉及风险，外交可以帮助减轻这些风险，但程度有限，美国将需要接受中期紧张局势的加剧，以便在长期内与中国实现更稳定的平衡。

　　美国决策者似乎每个月都会对美中关系发出更大的警报。现在，跨党派、政府部门和许多政策制定者都支持对中国挑战做出重大强硬回应：更多的资源，更快的速度，更积极的努力。这一切都是合适的，但华盛顿最好澄清一下，这项国家努力的目标是什么？